合議制獨任化的問題與對策

余　浪

摘要 合議制度是我國基本審判組織制度之一,但在司法實踐中,合議制度上很大程度被“合議制獨任化”的“潛規則”所替代。本文試圖描述合議制獨任化的現狀,揭示其成因、優勢和缺點,并從合議制獨任化的角度提出一些改革我國合議制度的對策。

關鍵詞 合議制 合議制獨任化 案件承辦人

中圖分類號:D926.2文獻標識碼:A文章編號:1009-0592(2009)11-030-02

一、合議制獨任化的現狀

合議制是指由若干審判人員組成合議庭對案件進行審理的制度,我國《人民法院組織法》及三大訴訟都對其作了明確規定。按照這些規定,訴訟中實行合議審判是原則,只有對少數案件才能獨任審判。然而,在審判實踐中卻出現了合議庭全體組成人員共同參與、集體決策的表相下由案件承辦人一人唱“獨角戲”,且在很大程度上決定著案件的處理結果。特別是在基層法院,合議制長期以來都受到來自現實的強烈抵制而使它還停留在紙面,未能得到很好的貫徹。合議制獨任化主要表現以下方面:

首先,案件承辦人包攬了絕大部分的實質性審理活動,包括:1.庭審前閱讀案件材料,從事必要的調查、詢問工作,同時還要負責與當事人交換意見,必要時組織雙方當事人質證等;2.開庭后,合議庭需要依職權或依當事人申請進行補充調查、收集證據;3.案件評議討論時,一般情況下,都由案件承辦人負責提出關于事實認定與法律適用的初步見,并首先發表意見,其他合議庭成員主要圍繞案件承辦人的意見開討論;4.如案件須報審判委員會決定時,案件承辦人負責撰寫關匯報材料,列席審判委員會會議并向審判委員會匯報案情,介紹合議庭討論意見;5.案件評議結束后或審判委員會決定,一般由案件承辦人負責制作判決書。

其次,案件承辦人很大程度上決定著案件的處理結果。即使合議庭成員意見有所分歧,也很少認真地進行思考,闡明理由。而是在未核實案件事實是否清楚,法律適用是否恰當的情況下將矛盾轉移給審判委員會,由審判委員會來討論決定。更有甚者,有些合議庭根本就不聚在一起評議案件,而是由案件的承辦人將自己的處理意見分別告之合議庭的其他成員,或與之打聲招呼,最后讓其他合議庭成員在評議筆錄上署名,就算該案已經合議完畢。

二、合議制為什么獨任化

主流評論大多是從“無法可依、有法不依、執法不嚴”的視角尋找原因,頻頻呼吁“全面”強化法院合議庭功能,但在司法實踐中依然得不到有效回應。因此值得追問,合議制為什么獨任化?

合議制之所以獨任化有著很多的因素,包括合議制,法院和法官的成本、收益,司法傳統和文化,當事人的文化素質等?？梢?合議制獨任化是理性選擇的產物,其主要來自以下幾種激勵因素。

(一)成本低

法官選擇合議制獨任化模式的一個重要考慮來自成本問題。這種模式可以降低法院和法官的司法成本,尤其是人力和時間成本,當事人的訴訟成本通常也會降低。法官處理案件時往往怎樣才能實現成本和風險最小。由于我國法院實行案件的個人負責制,所審理案件的成績與責任都歸屬于承辦法官個人,故合議庭其他成員沒有理由為他人承辦的案件投入的更多的時間與精力;再者,對于非復雜案件,一個人審理的錯誤成本并不一定比合議審理要高。如果要使案件處理更順利,并耗費更少成本,則法官就不太可能固守程序繁瑣、成本高昂的合議制,而會使用操作更方便的獨任化合議制。

(二)效率高

正式開庭耗費的時間更多,有時甚至拖沓冗長;而合議制獨任化模式,法官可節省很多時間和精力,就此而言,合議制獨任化效率更高。

(三)收益基本不變

合議制獨任化所獲取案件的信息,往往不比合議制所獲取的信息更少;可能支付的錯誤成本往往不比合議制可能支付的錯誤成本要高,即收益不小于合議制,案件的實體審理基本不受影響。并且,合議制獨任化至少節省了2/3審判成本,很大程度上緩解司法資源與司法需求的劇烈沖突。

三、合議制獨任化所帶來的負面影響

合議制獨任化盡管具有上述比較優勢,但也存在一些嚴重的問題:

第一,合議制獨任化導致合議制虛化,使之成為一種形式和過場,從而在總體上破壞了合議制的運作機制,使得真正需要合議的案件不能實現合議制的功能。對于非復雜案件,法官通過獨任化的合議制同樣可以獲得足夠裁判案件的信息,從而降低了對合議制的需求,并有可能使法官形成不認真對待合議制的習慣。但是,對于復雜、疑難案件,對于事實的認定、適用法律的理解,就需要利用合議制集體智慧保障司法的正確性的功能,以有利于對案件科學進行裁決。更重要的是,當司法需要承擔起確定政策、創制規則、維護秩序或司法審查的職能時,參與決策的法官的人數意味著代表不同群體利益或不同意見的人數可能增多,因而決策的結果可能更具有普遍性和正當性。①對此類案件審理,合議制就顯得非常必要。由此可見,如果任由合議制獨任化在司法實在中蔓延,合議制的運行機制將會受到極大的破壞。

第二,合議制獨任化使得其他“陪審”人員在時間和精力上造成無益浪費。盡管審判實踐中案件承辦法官包攬了絕大部分的實質性審理活動、很大程度決定著案件最終結果,其他“陪審”人員陪而不審、甚至是掛名,但是為了滿足合議制一些形式的要求,其他“陪審”人員還得坐上審判席、參加合議庭討論、進行署名等活動。然而,他們這些活動幾乎沒有什么效益,但無疑消耗著他們的時間與精力,造成浪費。

四、合議制獨任化的對策

(一)通過合議制與普通程序分離縮小合議制適用范圍

我國現行立法將普通程序與獨任制截然分開,而將普通程序與合議制對接,從而限制了獨任制在普通程序中的適用。隨著民眾對司法的需求日益旺盛以及法官精英化改革不斷深入,我國法院正面臨案件數量逐年急速增長與一線法官數量不升反降的雙重壓力,如果對需要適用普通程序的案件都實行實質意義上的合議制,那么一審法院處理糾紛的能力就減少兩倍。因此,在法官編制額定的前提下,擴大獨任制的適用是我國法院應對當前“案多人少”的緊張關系必然要求。但是,我國現行立法將普通程序與獨任制截然分開,而將普通程序與合議制對接,從而限制了獨任制在普通程序中的適用。

在無法改變我國這種審判組織與訴訟程序的對應方式的前提下,法院為了達到擴大獨任制適用范圍,主要采取兩種途徑:一種途徑是通過擴大現行簡易程序的適用范圍。但如果為了擴大適用獨任制而擴大簡易程序的適用范圍,可能造成一審案件審理地失去當事人權利和訴訟程序規范的有效控制,難以保證審判的公正性、正確率和正當性,更嚴重的是,這種追求司法效率單一價值的盲目改革可能使20世紀90年代以來以程序正當化為目標的改革成果付諸東流。另一種途徑是通過合議制獨任化的形式對普通程序與獨任制截然分開的立法進行了理性的規避,從而變相實現了普通程序與獨任制的結合,在一定程度上緩解了一線審判人員不足與確保審判受到普通程序控制之間的矛盾,但這種途徑容易造成合議制虛化,最終損害司法的權威。

筆者認為,如果要實現司法資源有效利用,就應當在審判組織方面進行相應改革:將獨任制與簡易程序分開,一審普通程序可以適用合議制,也可以適用獨任制,基層法院的一審案件原則上適用獨任制,但是否適用簡易程序,由立法根據案件的性質和類型確定;中級法院一審案件原則上適用合議制普通程序,當事人合意選擇簡易程序的除外。

(二)重新界定案件承辦人的職責

案件承辦人制度對于提高辦案效率、減少重復性事務勞動具有重要的意義。但是,現行合議制度對案件承辦人的不當定位導致了案件承辦人包辦案件絕大部分實質性審理活動,導致合議制虛化。為了避免案件承辦法官在合議庭中唱“獨角戲”,筆者主張首先改變案件承辦人由立案庭或負責分配案件的機構決定的做法,把確定案件承辦人的權利歸還合議庭,由合議庭確定案件承辦人;其次改變案件承辦人作為案件責任主體的做法,確定案件承辦人是合議庭在程序性事務方面的代理人,即案件承辦人在合議庭的委托授權范圍內從事程序性事物,沒有經過合議庭討論決定,不得私自行事,其行為后果也由合議庭來承擔。通過承辦人職責的轉變盡量避免合議制獨任化趨勢,從而有效保障合議庭全體成員對案件共同決策。

(三)健全合議庭評議規則

我國現行法律只從原則上規定了“合議庭評議案件,實行少數服從多數的原則”,但至于如何實現該原則卻沒有相關的規定,造成合議庭評議案件時缺乏可操作性的規則。為了合議庭評議規則具有可操作性,筆者提出以下幾點建議:

首先,禁止結論性的評議意見。在評議時,每一個合議庭成員不應當僅僅做出“同意”或“不同意”之類的表態性評議意見,而應當展示其評判證據效力、認定案件事實的心證過程,以及適用法律做出判決結論的邏輯推理過程,且書記員必須在合議庭筆錄中如實記錄這些過程。

其次,及時和一次評議原則。在庭審結束后,審判長應立即組織合議庭成員參加合議,合議次數限制在一次。從而,一方面使合議庭成員在案情印象最深的時候得出結論,另一方面減少其他人對他們施加影響的機會。

再次,合議庭成員發言應按先后順序。合議庭評議案件時,每一個法官都必須陳述自己的意見。其順序是,以資歷最淺者為先,資歷相同的,以年齡小的為先,最后由審判長發言。

(四)健全合議庭的考核及責任追究機制

長期以來,無論是統計辦案數量和考核法官業績,還是追究錯案責任,人民法院都是以案件承辦人為單位,合議庭其他成員雖然參與案件審理,但是都不被計算在內。從而造成法官只對自己承辦的案件負責,對其他案件不積極性參與的嚴重后果。筆者認為,要改變目前這種局面,不管是統計辦案數量和考核法官業績,還是追究錯案責任,人民法院要以合議庭而不是案件承辦人為單位。

首先,統計辦案數量和考核法官業績時,合議庭成員對于合議庭審結的每一件案件,無論是否為案件承辦人,都應被計算在內,使得他們審理案件所付出的勞動能夠得到承認,從而調動他們的工作積極性。同時,考慮到審判長和案件承辦人在審理案件一般會多付出勞動,可以在享受與其他成員相等的利益的基礎上,適當給予他們加以補償。

其次,在出現錯案需要追究責任時,應當改變由案件承辦人負責的做法,而應當實行責任自負原則。即在評議案件時,發表正確意見的不承擔責任,發表錯誤意見導致案件錯判的多數成員分別承擔責任,合議庭成員個人的其他違法違紀行為由直接責任人個人承擔。

注釋:

①陳榮宗,林慶苗.民事訴訟法.三民書局.1996年版.第119頁.

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