行政執法涵義淺析

陳 華

摘要: 高效、公正、文明的行政執法是依法治國,建立社會主義法制國家的必然要求。同時也是這市場經濟、民主政治、現代文明(政治文明和精神文明)理念對行政執法的必然要求。但現實中,由于行政執法涵義理解的偏差而產生的問題行政執法頻頻發生,不勝枚舉。為此對行政執法涵義的研究有著深遠的理論意義。最后分別從行政管理學角度、行政法學角度和行政管理實踐角度對行政執法概念做了解析。

關鍵詞:行政執法;涵義;行政管理

中圖分類號:D92 文獻標志碼:A文章編號:1002—2589(2009)31—0134—02

一、行政執法涵義的歷史演進——行政從“人治”到“法治”的一次飛躍

行政執法作為國家政府機關的一種國家治理行為活動,它屬于行政的范籌。如果要探詢行政執法概念的演進,必然要在行政概念演變的基礎上給出。其實正是在行政這一概念內涵演變的內在邏輯上,體現著行政執法概念的產生、發展和對其更高階段發展的一種必然。

行政一詞,在古代早已出現。《史記·周紀》:“召公,周公二相行政,號曰‘共和?！盵1] 應是中國較早的記載。但當時行政并沒有與其他的國家政務管理活動區別開來,沒有自己完整、明確的定義。而作為現代行政學中行政的概念,則來源于美國的威爾遜和古德諾。二者把行政從一般意義上的政務活動中分離出來,認為一般意義的政務活動都存在著兩種主要的或基本的職能:國家意志的表達和執行[2]。而“行政與這些政策的執行相關”[3]。從此,行政就是執行的觀點被普遍接受,并奠定了行政學發展的基礎。此后,關于行政執行內容的爭論和演變基本勾勒出了行政學的發展脈絡,直到目前,人們對行政執法的討論正是這種發展的邏輯延續。

威爾遜指出行政是國家意志的執行。而這里國家意志就是一個很寬泛的概念。國家本身就是一個歷史的范疇,那么,國家的意志亦必然隨著歷史的發展有著不同的內容。從表現形式上國家的意志即一個國家的法律、法規、政策和意念的總和。雖說,對國家意志的內容我們已習慣于從法律、規到政策到意念的這種順序表達,暗含了我們目前對國家意志的一種理解和價值取向,但國家意志的真實形式卻是在國家發展的歷史長河中,經歷了從意念到政策到法規、律的逆序表達。在國家經歷了從非民主到民主的演進后,行政執行也經歷了同樣的的重心轉移。

那么,行政一開始就并非體現出是一種完全意義上的執法活動。在非民主國家形態歷史階段,國家的意志集中表現為統治集團的意志表達。行政管理學普遍觀點認為,行政執行過程中,由于法律、規和政策的有限性,不可避免的要求執行者在執行過程中對有些問題作出決策和表達意思,那么,行政執行就不可能做到純粹的執法,因此,行政應當就是一種管理活動而不是執法活動。但隨著時間的推移以及大量的行政活動實踐,使得這種對“政治二分法”的置疑又得到了重新審視。一種觀點認為,現代社會是一個法治社會,行政就應是國家政府機關對法律、規的實施和執行。雖說,目前仍然存在著大量的以管理為重心的行政活動,但從行政管理到行政執法是從“人治”到“法治”的一次飛躍,是行政的必然發展趨勢。

德國社會學家馬克斯·韋伯(Max Weber)曾說,現代社會法治的出現有兩個標志,一個是合同法,在經濟領域中保護公民的自由意志;另一個就是行政法,對政府施加了應有的控制和限制。我們的共和國在經歷了種種歷史浩劫和磨難之后,也開始投入人治與法治關系的思考,關注制度建設,并且選擇法作為制度化的行為規范,要求公權力依法行使[4]。

目前行政活動中存在的諸多問題,其根本也在于行政活動沒有體現或沒有更好體現國家的意志,在即法律的意志。究其原因是在行政過程中存在太多的個人意志,亦即人治的因素干擾了法治的實現。其實,只要我們正確擺放了國家、政府、自己(人民)的關系,有些問題就找到了解決問題的途徑。我國關于法治國家建設、政府職能的轉變等制度從本質上也是在體現著這種觀念的轉變:讓人民通過有序的途徑來共同管理國家;政府應當處理它能處理的和法律規定它處理的事務,其余的事務應交予社會來處理。行政執法最終將走上一條應該之路

二、行政執法涵義的現實存在——不同角度認知的有機結構

以上是對行政執法內涵演進的探究。行政執法是一個內涵不斷變化的概念,直到現在也沒有形成一致的認識。關于行政執法的定義,根據其研究領域的不同,目前基本上有三種角度的認知。其一,在行政管理學研究中,為說明現代行政的性質和功能而使用“行政執法”。這里的 行政執法是指所有的國家行政機關在行政管理的一切活動中遵守法律規范,依法從事各項管理活動及適用法律、法規和規章的活動[5]。這種角度下的解釋旨在強調:(1)行政是執法,是執行法律而非創制法律,因此行政從屬于法律;(2)行政是執法,是依法辦事而不是和不能惟長官意志是從;(3)行政是執法,是基于法定職權和法定職責對社會進行管理,依法作出影響行政相對人權利義務的行為,而不能對相對人任意發號施令,對相對人實施沒有法律根據的行為。在此場合,“行政執法”即等于“行政”。其二,在行政法學研究中,為區別行政的不同內容而使用“行政執法”。 認為“行政執法是各級各類國家行政機關和行政工作人員或受有權的國家行政機關委托執行行政管理任務的人員,在行政管理活動中,針對特定的人和事,依法實施的各種具體行政行為。”[6] 許多學者習慣于將行政的內容一分為二或一分為三。一分為二即將行政的內容分為兩類:另一類為制定規范行為(行政機關制定規范的行為在性質上不同于立法機關的立法行為,在實質上仍屬行政而不屬立法);一類為直接實施法律和行政規范(包括行政法規、規章和其他規范性文件)的行為。前者謂之“行政立法”,后者謂之“行政執法”。一分為三即將行政的內容分為三類:一類仍為制定規范行為,另兩類即將前述“行政執法”行為再一分為二:一類為直接處理涉及行政相對人權利義務的各種事務的行為;另一類為裁決行政相對人與行政主體之間或行政相對人相互之間的與行政管理有關的糾紛的行為。在這兩類行為中,前者仍謂之“行政執法”,后者則謂之“行政司法”。在這種場合,行政執法只是行政行為的一類。其三,在行政管理實踐中,作為行政行為的一種特定方式而使用“行政執法”。行政行為有各種各樣的方式,如許可、審批、征收、給付、確認、裁決、檢查、獎勵、處罰、強制等。在行政實踐中,人們一般習慣于將監督檢查、實施行政處罰和采取行政強制措施一類行為方式稱為“行政執法”[7] 。某種行政行為方式被確定為“行政執法”并無完全統一的標準,大致的依據有:(1)法律、法規或規章對這類行為的條件、標準、程序以及相對人的權利、義務和違法責任通常有比較明確的規定,便于理解和適用,從而實施這類行為一般較為快捷,許多情況下是當場發現問題,當場處理。而行政機關實施許可、審批、征收、給付行為,往往需要較多時間,幾天、十幾天、幾十天,甚至更長時間;(2)這類行為的目的通常是直接維持某一行政管理領域(如治安、交通、城建、環境、衛生、文化等)的秩序,而行政征收、行政給付等行為的目的并不直接與秩序相關,更多地是為了保障公正,協調國家、社會公共利益與私人利益的關系;(3)這類行為通常由相應行政機關中一個相對獨立、專門的機構(如執法局、執法處、執法大隊等)行使,而行政審批、許可等行為通常由相應行政機關內的一般業務主管機構辦理;(4)這類行為通常在行政機關辦公室之外進行,執行公務的地點往往是流動的和不固定的,而且實施此類公務的人員一般統一著裝(人們戲稱為“大蓋帽”)和佩戴專門標志,而行政機關公職人員辦理其他公務通常在固定的辦公地點進行,一般也不要求統一著裝;(5)這類行政行為與行政相對人關系最為密切,最經常、最廣泛地涉及相對人權益,也最易于侵害相對人權益,因而這類行為的實施直接影響人民對政府的評價和對政府的信任。

以上三個角度的認知不僅不會相互沖突,反而在整體上形成了我們如何全面認知和有效實施行政執法行為的基礎。

歸納人們對行政執法涵義的認知主要表現為以下三類:第一類,在現實層次中,認為該行為是行政執法機關對執法對象進行監督檢查、實施行政處罰和采取行政強制措施一類行為方式。行政執法對象一般表現為被動接受。因此,這種層次對行政執法的認知,從某種角度是一種行政執法機關的單方行為。第二類,在行政法學角度的認知上,則重點強調行政執法行為過程中,行政主體和相對人之間的法律意義上的“平等關系”,這個層次的行為理解重點強調的是一種兩者的互動關系。第三類,在行政管理學角度上,則是把他放在社會整體環境里,認為他是一種對社會整體調整、規范、管理的行為,重點強調他的社會整體互動的特征。

為此,立足于現實認知,以行政管理學認知為指導,以行政法學認知為實現手段,實現行政執法組織個體對行政執法行為的系統認知是這里的主線。也即對現實不足(實然),通過法制手段,逐步向行政管理學(應然)狀態的靠近的過程。理論上行政執法行為是以行政執法組織為主體的組織行為,然而其具體實施卻是通過授權形式由執法組織個體成員具體實施的。這就要求個體應當站在組織的角度去認知、規范自己的行為。然而現實中個體角色與組織角色的認知矛盾始終是存在的,因此處理好個體行為認知向組織行為的認知的轉化就成為研究組織行為的起點。以上三種不同角度的認知恰恰給行政執法個體一個通過特定手段實現一個“實然”到“應然”的系統思維框架,因此行政執法概念的現實存在正是不同角度認知的有機整體。

參考文獻:

[1][3]夏書章.行政管理學[M].廣州:中山大學出版社,1991:1-3.

[2][美]F.J.古德諾.政治與行政[M].北京:華夏出版社,1987:12.

[4]朱芒.依法行政:應依何法行政[J].法學,1999,(11):15.

[5]張志誠.行政執法與行政訴訟[M].北京:新華出版社,1990:50.

[6]許崇德,等.新中國行政法學研究綜述[M].北京:法律出版社,1991:293.

[7]姜明安.試論行政執法[J].行政法學研究,2003,(4).

(責任編輯/ 陳鶴)