論我國東部地區(qū)農(nóng)村社會保障體系建設(shè)

于淑文 李百齊

內(nèi)容摘要 農(nóng)村社會保障體系建設(shè)關(guān)系到農(nóng)村的經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定,關(guān)系到全面建設(shè)小康社會的奮斗目標能否實現(xiàn),因而應加快推進。我國東部沿海地區(qū)經(jīng)濟發(fā)達,應先于全國建立起較完善的農(nóng)村社會保障體系,但這一工作目前還存在較大差距和不少障礙。社會保障的公共品屬性決定了其必須由政府承擔主要的費用支出。完成這一任務(wù)需要沿海地區(qū)各級政府加大財政投入,并借鑒國外的成功經(jīng)驗,努力建立起城鄉(xiāng)一體化的社會保障體系。

關(guān) 鍵 詞農(nóng)村社會保障 東部沿海地區(qū) 政府職能 財政投入 國外經(jīng)驗

作者1于淑文,浙江海洋學院公共管理學院教授;2李百齊,浙江海洋學院公共管理學院院長、教授。(浙江舟山:316000)

農(nóng)村社會保障體系建設(shè)是我國整個社會保障體系建設(shè)的重要組成部分。這項工作關(guān)系到農(nóng)村的經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定,關(guān)系到全面建設(shè)小康社會奮斗目標能否實現(xiàn)。然而隨著我國城市化進程的不斷加快,傳統(tǒng)的農(nóng)民“養(yǎng)老靠家庭、就業(yè)靠土地”的社會保障模式,已經(jīng)越來越難以適應實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合的大趨勢,嚴重阻礙了農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的發(fā)展和農(nóng)村社會的進步,無法承擔起保障農(nóng)村現(xiàn)代化建設(shè)的重任。

中國是一個人口和幅員大國,東西部經(jīng)濟發(fā)展差距很大,健全農(nóng)村社會保障體系必須區(qū)別不同地區(qū),分步推進,而不可能采取統(tǒng)一的標準。我國東部沿海地區(qū)是我國經(jīng)濟最發(fā)達的地區(qū),在總體發(fā)展水平上已完成了現(xiàn)代化進程。依照國外經(jīng)驗,在這些地區(qū),各省、市政府已完全有能力先于中西部地區(qū)建立起城鄉(xiāng)一體化的社會保障體系,提前實現(xiàn)十七大提出的“加快建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系,保障人民基本生活”的戰(zhàn)略目標。

當前我國農(nóng)村社會保障體系存在的問題

我國農(nóng)村社會保障體系是在高度集中的計劃經(jīng)濟體制基礎(chǔ)上形成和發(fā)展起來的,隨著我國農(nóng)村經(jīng)濟體制改革的逐步深入,其不合理性日漸暴露,越來越不適應農(nóng)村社會發(fā)展的需要。主要表現(xiàn)為以下幾個方面:

一是農(nóng)村社會保障法制不健全,立法相對滯后。社會保障體系需要有力的法律法規(guī)來支撐,但我國憲法只對社會保障進行了原則性的規(guī)定。從目前我國農(nóng)村社會保障立法的狀況來看,一個突出的表現(xiàn)是立法層次低、立法主體混亂、立法層級無序。我國關(guān)于農(nóng)村社會保障的立法,只有《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》這一部專門法規(guī),其余停留在政策層面,尚未上升到法律法規(guī)高度,缺乏必要的法律依據(jù)和保證。因而各地貫徹起來隨意性很大,政府部門也沒有建設(shè)滯后的壓力感。

二是政府投入少,保障水平低。這一點實際上也是目前矛盾的焦點。最低生活保障、新型農(nóng)村合作醫(yī)療、醫(yī)療救助等制度剛建立不久,被征地農(nóng)民社會保障和農(nóng)民工社會保險等制度建設(shè)正在逐步推進,新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度還處于試點起步階段,我國農(nóng)村社會保障事業(yè)總體相對滯后,保障面較窄,保障水平偏低,一些政策措施剛性不強,資金難以得到有力保證,與實際需要有一定差距,部分地區(qū)還存在政策落實不到位等問題。在我國,參加社會保障的農(nóng)村居民仍然是少數(shù),大多數(shù)的農(nóng)民并沒有進入社會保障的安全網(wǎng)。即使農(nóng)村以養(yǎng)老、醫(yī)療為重點的社會保障也只是在小范圍內(nèi)實施,并沒有普遍推行,醫(yī)療保障是社區(qū)化而不是社會化。我國農(nóng)村最低生活保障制度的范圍仍極其有限,農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的實施情況也并不理想,實際參保人數(shù)只占應該參保人數(shù)的很少一部分。同時社保保障能力也很脆弱,主要表現(xiàn)在保險基金數(shù)量不大,保障水平非常低。

對于這一問題,國內(nèi)不少研究者將原因歸結(jié)于我國東西部經(jīng)濟發(fā)展水平不平衡,認為東部沿海地區(qū)經(jīng)濟發(fā)達,政府財政收入多,對農(nóng)村生活保障投入大,因而使東西部的農(nóng)村生活保障存在較大差距。其實這并不符合實際。筆者曾對浙江東部的幾個沿海地市進行了較充分的社會調(diào)查,發(fā)現(xiàn)即使在這些地區(qū),城鄉(xiāng)社會保障水平仍存在巨大差距,廣大農(nóng)村的社會保障水平也遠遠沒有達到黨中央、國務(wù)院提出的戰(zhàn)略目標,無論農(nóng)村合作醫(yī)療、農(nóng)村養(yǎng)老保險和農(nóng)民最低生活保障都處于較低水平,與人均國民生產(chǎn)總值達到的水平很不相符。以浙江舟山市為例,該市2008年人均國民生產(chǎn)總值已超過7200美元,高于全國平均水平的一倍以上,已達到世界上中等發(fā)達國家的水平,基本上相當于歐美發(fā)達國家上世紀70年代的水平,寧波、臺州、溫州這些地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平還更高一些。而歐美國家惠及全國城鄉(xiāng)的社會保障體系大多在上世紀50～70年代已普遍建立起來。如德國農(nóng)民的養(yǎng)老保障、醫(yī)療保險分別于1957年、1972年建立起來,日本的《國民健康保險法》在1958年就開始實施。

但在浙江沿海發(fā)達地區(qū),農(nóng)村生活保障的水平僅略高于西部地區(qū)的農(nóng)村。如舟山市農(nóng)村合作醫(yī)療資金籌集點僅為每人每年122元,農(nóng)民報銷醫(yī)療費的起點為300元,并且只能按比例報銷,其中在市級醫(yī)院看病只能報30%,實際補助率不到20%。所以農(nóng)民醫(yī)療費負擔仍然很重,不少農(nóng)民只能小病不治療,大病小治療。而各地新型農(nóng)村合作醫(yī)療通行的以“大病統(tǒng)籌”為主的模式,既難以從根本上讓農(nóng)民的醫(yī)藥負擔減下來,也難以從根本上激發(fā)農(nóng)民參與合作醫(yī)療的積極性。養(yǎng)老保險合作也在起步階段,如浙江省規(guī)定從2010年開始實行農(nóng)民養(yǎng)老保險制度,但最低金額僅為每月60元,僅比國務(wù)院規(guī)定的全國平均水平(55元)高出5元,這比起真正讓農(nóng)民消除后顧之憂的較充分的養(yǎng)老保險差距很遠。近幾年來,由于城鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)展迅速,農(nóng)民失地人數(shù)大為增加,這部分農(nóng)民的生計如何解決已成為一個普遍的社會問題。在這方面,沿海地區(qū)尤為突出,在舟山市,政府對此也有措施出臺,即失地農(nóng)民在年滿60周歲(女55歲)后可享受每月120元的失地保險。但這點錢對于海島昂貴的物價,實在難以維持生計。

農(nóng)村社會保障體系建設(shè)滯后的原因

政府用于農(nóng)村社會保障的資金投入相對不足,是農(nóng)村社會保障體系建設(shè)滯后的最主要原因。社會保障事業(yè)是社會公共產(chǎn)品,而向社會提供必需的公共產(chǎn)品是政府義不容辭的責任。履行責任的根本點就在于必要的資金投入。在這一點上,應該說我國各級政府的投入都不是很到位。據(jù)統(tǒng)計,我國中央財政用于社會保障的支出與世界上其他國家相比是很低的。社會保障支出占財政總支出的比例,加拿大為39%,日本為37%,澳大利亞為35%,而我國只有10%左右,且這10%的投入也基本給了城鎮(zhèn)居民。占總?cè)丝诮?0%的農(nóng)民的社會保障支出僅僅占全國社會保障費的11%,而占總?cè)丝?0%多的城鎮(zhèn)居民卻占了全國社會保障費的89%,大部分農(nóng)村的社會保障仍停留在救濟的層面上。我國在經(jīng)濟起飛階段為了加快發(fā)展,把大量資金投入擴大再生產(chǎn),社會保障投入比例小了些,這是可以理解的。但隨著經(jīng)濟的快速增長,社會保障投入也應該同步增長,然而我國各級政府卻沒有做到這一點。以浙江舟山市為例,該市近幾年財政收入每年增長30%以上,但支農(nóng)支出每年僅增15%左右,遠遠落后于財政收入增長的幅度。盡管從20世紀90年代初我國社會保障改革伊始,政府就逐步增加了對農(nóng)村社會保障的投入,財政對農(nóng)村社會保障支出的絕對數(shù)額亦呈逐年增加的趨勢,但農(nóng)村社會保障費用支出占全國社會保障費用支出的比重一直在極低的水平徘徊。社會保障支出仍嚴重偏向城市,對農(nóng)村投入水平偏低,不足以支撐農(nóng)村社會保障的發(fā)展。1991～2001年,城市人均社會保障支出占人均GDP的比重平均為15%,已經(jīng)達到某些發(fā)達國家20世紀70年代的社會保障水平,而農(nóng)村只有0.18%,城市人均享受到的社會保障費用支出是農(nóng)村的90倍之多。同時,農(nóng)民的社會保障需求隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展、社會風險的加劇等有了明顯的提高,財政供給不足和需求增長的雙重壓力制約了農(nóng)村社會保障事業(yè)的發(fā)展。

從理論上分析,社會保障包括農(nóng)村社會保障應該屬于全國性公共產(chǎn)品。根據(jù)公共產(chǎn)品理論,全國性公共產(chǎn)品的提供應該以中央政府為主、地方政府為輔,由于我國農(nóng)村社會保障實行的是縣級統(tǒng)籌,農(nóng)村社會保障的提供是以縣鄉(xiāng)兩級地方政府為主。然而自從1994年實行分稅制改革以來,作為基層財政的縣鄉(xiāng)兩級預算內(nèi)財政可支配收入明顯減少。而分稅制改革在制度設(shè)計上只解決了中央和地方財政收入的劃分,與財政支出密切相關(guān)的事權(quán)并未得到合理劃分,這就造成了事權(quán)與財權(quán)的分離。現(xiàn)在農(nóng)村社會保障主要由地方政府來提供,這就給地方財政帶來沉重的壓力,由于各地經(jīng)濟發(fā)展水平極不平衡,落后地區(qū)的農(nóng)村社會保障確實是地方政府所無法獨立解決的。

另一方面,我國各級地方政府對農(nóng)村社會保障投入的積極性也不高。改革開放以來,我國國民經(jīng)濟發(fā)展十分迅速,政府的財政收入也有了較快增長。但由于受錯誤政績觀的影響,各級領(lǐng)導干部更為關(guān)心的是地方GDP的增長,因而不惜對各種建設(shè)項目加大投入,同時各地對GDP的增長率也有著嚴重的攀比心理,但是對于提高社會保障水平特別是農(nóng)村社會保障,卻決不會形成攀比之風,上級黨組織對干部的考核也不會將其作為重要標準。因此,這一工作進展緩慢,其發(fā)展速度遠遠落后于經(jīng)濟發(fā)展速度特別是財政收入的增長速度也就是必然的了。如前所述,我國東部經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)已經(jīng)具備了健全農(nóng)村社會保障體系的經(jīng)濟力量,只要政府真正從建設(shè)和諧社會,切實關(guān)注民生的高度出發(fā),適當提高社會保障支出在財政支出中的比重,這一問題是可以解決得好一些的。同是浙江沿海地區(qū)的寧波市就走在了全省各市的前列。寧波市從2009年1月起開始實行新的農(nóng)村養(yǎng)老保險政策,凡參加農(nóng)村養(yǎng)老保險的農(nóng)民,到了規(guī)定年齡就可以每月領(lǐng)取350～450元的養(yǎng)老金,這一數(shù)字雖然不是很高,但相對于浙江省規(guī)定的每月60元而言,已是一個不小的進步了。如果浙江全省與東部各省都能達到這一標準,農(nóng)民的養(yǎng)老問題就算基本解決了。

農(nóng)村社會保障體系不完善,還與農(nóng)民的觀念有關(guān)。從目前情況看,我國大多數(shù)農(nóng)民往往依賴于家庭養(yǎng)老,即所謂的“養(yǎng)兒防老”,或依賴于他們所認為的那種安全的、可靠的、保險的個人儲蓄存款養(yǎng)老。所以,在農(nóng)村老齡化的情況下,農(nóng)民明明知道現(xiàn)有的家庭養(yǎng)老方式并不是最理想的,但他們就是不愿意參加社會養(yǎng)老保險,而是常常采用諸如減少日常消費,增加儲蓄存款等方式,以此來防范今后可能面臨的養(yǎng)老風險。另外,一些農(nóng)民對農(nóng)村養(yǎng)老保險本身認識不足,認為養(yǎng)老保險作用不大,甚至還認為是地方政府的亂集資、亂攤派,認為是部分干部的個人行為。

努力建立城鄉(xiāng)一體化的社會保障體系

第一,各級領(lǐng)導要提高認識,加大農(nóng)村社會保障體系建設(shè)的力度,積極增加財政投入,爭取在較短時間內(nèi)取得大的進展。各地領(lǐng)導必須充分認識到,在建立農(nóng)村社會保障體系過程中,政府承擔著不可推卸的職責。政府加大社會保障投入,是市場經(jīng)濟條件下建立公共財政的重要內(nèi)容,也是科學發(fā)展觀中統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的題中應有之義。各級黨委、政府要從實踐“三個代表”重要思想和落實科學發(fā)展觀的高度,充分認識開展農(nóng)村社會保障工作的重要性,把農(nóng)村社會保障工作列入本行政區(qū)的經(jīng)濟社會發(fā)展的總體目標,進行統(tǒng)籌規(guī)劃。各級政府必須加大地方財政對農(nóng)村社保投入的力度,要按照十七屆三中全會的要求,把建立農(nóng)村社會保障體系,列入當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃,調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu),加大財政補助力度,不斷提高保障標準和補助水平。要按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的要求,進一步整合資源,優(yōu)化配置,不斷向農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民傾斜。當前應重點加大對農(nóng)村養(yǎng)老保險、新型合作醫(yī)療和最低生活保障方面的投入。我國東部沿海地區(qū)應該而且能夠在這一方面在全國做出表率,能先于全國建立完善的農(nóng)村社會保障體系。我國東部地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展已經(jīng)進入世界中上水平,依據(jù)國外經(jīng)驗,這些地區(qū)已經(jīng)到了建立城鄉(xiāng)一體化社會保障的歷史階段,政府已完全有能力將農(nóng)民的基本養(yǎng)老、醫(yī)療保險承擔起來,即在不增加農(nóng)民籌資標準情況下,通過加大財政投入,使農(nóng)民老有所養(yǎng)、病有所醫(yī)。

此外,我們的各級干部還應認識到,不能把社會保障簡單地看作是國家的一種負擔,而應該把它看作是在經(jīng)濟生活中使工作能力、效率和動力保持高水平的一種手段。如果一個國家缺少完備的社會保障體系,那么,這個國家要構(gòu)建完善的市場經(jīng)濟體制是不可能的。同樣,如果在中國的農(nóng)村不建立完備的社會保障體系,農(nóng)村的市場經(jīng)濟將不會順暢地發(fā)展起來。在我國東部沿海地區(qū),城市的市場化程度已很高,但城鄉(xiāng)差距在不斷擴大,農(nóng)村困難群體大量存在,這個問題不解決,也同樣會成為經(jīng)濟發(fā)展、社會和諧的巨大障礙。

第二,要加快關(guān)于農(nóng)村社會保障方面的立法,為農(nóng)村社會保障體系的健康發(fā)展提供法律支持。要把健全農(nóng)村社會保障體系作為一項硬任務(wù)放在全黨各級干部的面前,要用法律形式規(guī)范這一工作。國家要用立法對各地的農(nóng)村社會保障建設(shè)制定出切實可行的指令性標準,要把農(nóng)村社會保障建設(shè)的成效作為考核干部的重要指標(而不是僅僅考察當?shù)谿DP的增速)。鑒于目前社會保障法還未出臺,可以根據(jù)各省城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展的需要,出臺地方性法規(guī)。在保險對象、交費年齡、交費標準、基金管理、基金增值、經(jīng)費來源等問題上設(shè)置新的操作規(guī)范,使農(nóng)村社會保障工作有法可依。

第三,要做好農(nóng)民的思想工作,積極宣傳農(nóng)村養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險的重要意義,以消除農(nóng)民的思想顧慮。要讓農(nóng)民看到參加養(yǎng)老保險的前景,得到參保的實惠。各級政府應結(jié)合農(nóng)村養(yǎng)老保險面臨的實際情況,抓住農(nóng)民養(yǎng)老心態(tài),做好示范、總結(jié)工作,使農(nóng)民真正清楚參加養(yǎng)老保險是為了自己的將來。從根本上講,農(nóng)民如果不知道養(yǎng)老保險對自己有利,決不會由衷地參與和擁護。要充分考慮農(nóng)民養(yǎng)老的文化背景、心態(tài)等,特別注意向農(nóng)民講清養(yǎng)老保險的收益性、可靠性和規(guī)范性,以改變農(nóng)民的陳舊觀念,調(diào)動農(nóng)民的參保積極性,全面提高農(nóng)民參加社會保障的意識。

編輯 沐 澤