改革開放以來我國政府在職能上的轉(zhuǎn)變

【摘要】我國在改革開放后，原先計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下的政府職能已經(jīng)不適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，為了適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和加入WTO以及構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的需要，我國政府職能主要發(fā)生三次大的轉(zhuǎn)變，政府職能從管理型職能向逐漸服務(wù)型職能轉(zhuǎn)變，強(qiáng)化政府的宏觀管理職能，弱化政府微觀管理職能，實(shí)現(xiàn)了政府管理的科學(xué)化、規(guī)范化和法制化，切實(shí)把政府職能轉(zhuǎn)到經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)上來，努力為人民群眾提供方便、快捷、優(yōu)質(zhì)、高效的公共服務(wù)。

【關(guān)鍵詞】政府；職能

【中圖號(hào)】D630【文獻(xiàn)標(biāo)示碼】A【文章編號(hào)】1005-1074(2009)03-0001-02

1轉(zhuǎn)變政府職能的重要性和必要性

1.1轉(zhuǎn)變政府職能的是建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的內(nèi)在要求在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，政府包攬一切經(jīng)濟(jì)事務(wù)和社會(huì)事務(wù)。由于權(quán)力集中于中央、集中于政府，全能的政府使政府成為社會(huì)發(fā)展的唯一推動(dòng)力，企業(yè)、社會(huì)組織、個(gè)人都喪失了自主性、獨(dú)立性和創(chuàng)新的動(dòng)力，不得不依附于政府。由于政府職能過多、過度干預(yù)經(jīng)濟(jì)，使企業(yè)到政府部門辦事手續(xù)復(fù)雜，消耗大量的時(shí)間和精力，付出許多不必要的虛耗成本。這不僅嚴(yán)重壓抑了企業(yè)的生機(jī)和活力，阻礙了生產(chǎn)力的發(fā)展，也導(dǎo)致了政府職能重心錯(cuò)位。加上在體制轉(zhuǎn)軌過程中，權(quán)責(zé)關(guān)系不規(guī)范，以致在一些領(lǐng)域政府權(quán)力無限大，責(zé)任可以無限小，加之受利益驅(qū)動(dòng)導(dǎo)致了一些腐敗現(xiàn)象的出現(xiàn)。法律雖然存在，但法律的限制約束職能作用被看成是多余的，這種觀念實(shí)際就是權(quán)大于法。各種違背客觀規(guī)律的事情也都在政府無所不能的思想指導(dǎo)下層出不窮，甚至碰得頭破血流也不改正。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)弊端種種，歸根結(jié)底是政府職能不清、角色的錯(cuò)位。所以，在從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變同時(shí)，轉(zhuǎn)變政府職能是建立和完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的內(nèi)在要求。

1.2轉(zhuǎn)變政府職能的是構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的本質(zhì)要求構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)是我們黨提出的一項(xiàng)重大任務(wù)，體現(xiàn)了廣大人民群眾的根本利益和共同愿望。和諧社會(huì)是民主法治社會(huì)，公共治理和諧是構(gòu)建和諧社會(huì)的關(guān)鍵。政府的一項(xiàng)重要職能是提供公共服務(wù)，但我國政府長期以來偏重于發(fā)展經(jīng)濟(jì)，在提供公共服務(wù)方面一直欠賬較大。在對(duì)社會(huì)事業(yè)投入不足的同時(shí)，還存在著公共資金分配不平衡的問題。由于政府忽視社會(huì)事業(yè)發(fā)展，弱化公共服務(wù)職能，帶來經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)發(fā)展“一條腿長、一條腿短”的問題，導(dǎo)致一些重大民生問題如就業(yè)、社會(huì)保障、文化教育、醫(yī)療衛(wèi)生等問題長期得不到解決。在構(gòu)建和諧社會(huì)中起著主導(dǎo)、基礎(chǔ)、關(guān)鍵作用的是政府，政府如果不能正確認(rèn)識(shí)在履行職能中所存在的問題，不能科學(xué)定位政府職能，改變?nèi)蔽?、越位、錯(cuò)位的現(xiàn)象，徹底實(shí)現(xiàn)政府職能的根本性轉(zhuǎn)變，構(gòu)建和諧社會(huì)將是一句空話。所以改變政府職能也是構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的本質(zhì)要求。

1.3轉(zhuǎn)變政府職能是機(jī)構(gòu)改革的關(guān)鍵從1982年至今，我國的行政管理體制已經(jīng)經(jīng)歷了五次大的改革，即1982年、1988年、1993年、1998年以及2003年的改革，但整體上沒有跳出“精簡(jiǎn)—膨脹—再精簡(jiǎn)一再膨脹”的怪圈。原因是沒有處理好政府職能與機(jī)構(gòu)的關(guān)系。職能是機(jī)構(gòu)設(shè)置的前提，決定機(jī)構(gòu)；機(jī)構(gòu)是職能的載體，體現(xiàn)職能；政府的職能是通過政府機(jī)構(gòu)來實(shí)現(xiàn)的，而機(jī)構(gòu)的改革又必須根據(jù)職能來確定，如果職能尚未確定，管理方法也未改變，精簡(jiǎn)以后的機(jī)構(gòu)還會(huì)再度恢復(fù)和膨脹。而政府規(guī)模膨脹，政府官員權(quán)力就會(huì)不斷擴(kuò)大，在這種情況下，體現(xiàn)權(quán)錢交易的尋租活動(dòng)必然盛行于世。所以，轉(zhuǎn)變政府職能是機(jī)構(gòu)改革的關(guān)鍵。政府職能的發(fā)展變動(dòng)是機(jī)構(gòu)改革的內(nèi)在動(dòng)因，機(jī)構(gòu)設(shè)置與改變必須服從職能的變化。尤其是在中國加入WTO并更深地卷入經(jīng)濟(jì)全球化大潮中的當(dāng)代，政府職能轉(zhuǎn)變工作變得尤為緊迫。

2改革開放30年我國政府職能的三次重大轉(zhuǎn)變

2.1在改革開放初期，我國政府職能就隨著社會(huì)的巨大變化開始轉(zhuǎn)變1978年，黨的十一屆三中全會(huì)拉開了我國改革開放的序幕，十一屆三中全會(huì)也標(biāo)志著我國的政府改革和政府職能轉(zhuǎn)變的開始。從1978年到1992年黨的十四大前后，我國實(shí)現(xiàn)了政府職能的第一次轉(zhuǎn)變。這次改革圍繞著改革計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，推進(jìn)農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包制，啟動(dòng)城市及國有企業(yè)改革，與之相適應(yīng)政府職能從制訂和實(shí)行經(jīng)濟(jì)計(jì)劃向間接調(diào)控經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行轉(zhuǎn)變。按照致力于發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求，政府職能不斷適應(yīng)形勢(shì)發(fā)展的需要，逐步從過去無所不包、無所不攬轉(zhuǎn)變到促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、加強(qiáng)社會(huì)管理和提高公共服務(wù)上來，實(shí)現(xiàn)政府職能從以政治重心向以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心重心的轉(zhuǎn)變，使政企、政事分開。特別是在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，政府能理順政府與市場(chǎng)的關(guān)系，當(dāng)好“守夜人”，用“看得見的手”來彌補(bǔ)“市場(chǎng)失靈”，宏觀調(diào)控社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，把政府不該管的事交給社會(huì)、企業(yè)和市場(chǎng)，集中精力把政府該管的事管住、管好，明確各自的分工，建立嚴(yán)格的工作責(zé)任制和崗位責(zé)任制。努力實(shí)現(xiàn)到位不缺位、到位不錯(cuò)位、到位不越位。這一時(shí)期政府職能轉(zhuǎn)變主要體現(xiàn)在政府職能的重心、關(guān)系等方面的轉(zhuǎn)變。

2.2從1992年到2002年黨的十六大前后，我國的政府職能又出現(xiàn)了第二次轉(zhuǎn)變即轉(zhuǎn)向建立和完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制。1992年黨的十四大明確提出政府的經(jīng)濟(jì)職能主要是宏觀調(diào)控，提供服務(wù)和檢查監(jiān)督。政府改革和職能轉(zhuǎn)變，為我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展排除了體制障礙，產(chǎn)生了強(qiáng)大的推動(dòng)力?？傮w上看，從改革開放之初到本世紀(jì)之初，我國政府職能轉(zhuǎn)變始終圍繞著組織和推動(dòng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)這個(gè)中心進(jìn)行，尤其是各級(jí)地方政府更是以招商引資、促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展為工作重點(diǎn)。在經(jīng)歷了20多年改革和發(fā)展之后，到上世紀(jì)90年代末期，我國的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展到達(dá)了一個(gè)新階段。但在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展取得偉大的歷史性成就的同時(shí)，又出現(xiàn)和產(chǎn)生了大量新的社會(huì)問題。這些新問題集中起來就是，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的不均衡性進(jìn)一步顯現(xiàn)。其具體表現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展的多個(gè)領(lǐng)域：經(jīng)濟(jì)發(fā)展本身的不均衡性，突出表現(xiàn)為資源短缺和環(huán)境生態(tài)的破壞，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的持續(xù)性受到威脅。這種新的發(fā)展形勢(shì)對(duì)我國政府管理體制以及政府職能提出了新的要求。政府職能也相應(yīng)發(fā)生了轉(zhuǎn)變：

首先，在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)條件下，政府的職能主要是在遵守市場(chǎng)規(guī)律的前提下，通過創(chuàng)建一系列制度安排來規(guī)范市場(chǎng)、穩(wěn)定市場(chǎng)和引導(dǎo)市場(chǎng)發(fā)展，并通過提供必要公共產(chǎn)品的形式來彌補(bǔ)市場(chǎng)供應(yīng)的不足，為市場(chǎng)主體創(chuàng)造良好的發(fā)展環(huán)境。其次、政府主要健全國家計(jì)劃和財(cái)政政策、貨幣政策等相互配合的宏觀調(diào)控體系，同時(shí)完善統(tǒng)計(jì)體制，加強(qiáng)對(duì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的監(jiān)測(cè)，保障國民經(jīng)濟(jì)的整體平衡協(xié)調(diào)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)政府的宏觀調(diào)控職能；另外、政府通過指導(dǎo)性法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件等向行政相對(duì)人宣示政策，提出建議、意見，引導(dǎo)行政相對(duì)人作出或不作出某種行為，以實(shí)現(xiàn)一定的行政目標(biāo)，如秩序維護(hù)、環(huán)境保護(hù)、生態(tài)平衡、安全保障等，實(shí)現(xiàn)其指導(dǎo)職能。

2.3政府職能的第三次轉(zhuǎn)變隨著改革的進(jìn)一步深入，從2002年3月在九屆全國人民代表大會(huì)第五次會(huì)議上的《政府工作報(bào)告》到2002年10月黨的十六大報(bào)告都進(jìn)一步明確提出：政府機(jī)構(gòu)需按經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)這個(gè)總要求轉(zhuǎn)變職能。2003年黨的十六屆三中全會(huì)明確提出了“科學(xué)發(fā)展觀”理念，2004年黨的十六屆四中全會(huì)進(jìn)一步提出構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的任務(wù)。無論是“科學(xué)發(fā)展觀”還是“和諧社會(huì)”，其目標(biāo)都要求政府職能轉(zhuǎn)變從過去聚焦經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域擴(kuò)展到了更為廣闊的領(lǐng)域。為了適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的新形勢(shì)、新任務(wù)和新要求，自2002年以來，我國政府的管理職能實(shí)際上已經(jīng)開始了第三次轉(zhuǎn)變。這次政府職能轉(zhuǎn)變的重點(diǎn)表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

一是政府主要貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)行科學(xué)的規(guī)劃與協(xié)調(diào)，制定正確的發(fā)展戰(zhàn)略，促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的全面可持續(xù)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長與人口、資源、環(huán)境的平衡，并協(xié)調(diào)不同所有制、不同規(guī)模、不同性質(zhì)、不同類別市場(chǎng)主體的關(guān)系，協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)發(fā)展，協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展，協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展、以及人與自然和諧發(fā)展，總之，政府進(jìn)一步有效地執(zhí)行規(guī)劃與協(xié)調(diào)的職能。

二是完善社會(huì)管理制度，建立服務(wù)型政府。從投資型的經(jīng)濟(jì)發(fā)展型政府走向公共服務(wù)性的經(jīng)濟(jì)促進(jìn)型政府，政府的主要工作不是通過直接投資來發(fā)展經(jīng)濟(jì)，而是進(jìn)一步通過提供公共服務(wù)，改善公共管理，解決公共問題，制定公共政策，集中政府資源為促進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)健康持續(xù)發(fā)展提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，建立服務(wù)型政府。并著力解決就業(yè)、就學(xué)、就醫(yī)、社會(huì)保障、社會(huì)治安、安全生產(chǎn)、環(huán)境保護(hù)等人民群眾最關(guān)心的利益問題。完善社會(huì)管理制度，提高社會(huì)管理水平。

三是改革審批制度，推行依法行政，規(guī)范政府權(quán)力。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下，政府的行政審批事項(xiàng)繁多、手續(xù)繁雜、操作也不太規(guī)范。隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建立和完善，這種靠行政手段來管理經(jīng)濟(jì)及社會(huì)事務(wù)的體制，已不適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的要求，這就要求政府應(yīng)該在行政法許可的范圍內(nèi)依法行政。隨著2004年《中華人民共和國行政許可法》的頒布與實(shí)施，政府行政審批事項(xiàng)得到最大限度地減少，有效地改變行政審批過多過濫的狀況，使政府從大量的微觀管理和繁瑣的審批事務(wù)中解脫出來，使行政審批走向制度化、規(guī)范化和法制化，從而使我們的各級(jí)政府從全能政府走向有限政府，從權(quán)力政府走向責(zé)任政府，最終達(dá)到依法治國的目標(biāo)，也營造了有利于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)健康持續(xù)發(fā)展的法治環(huán)境。

四是發(fā)展社會(huì)組織、完善社會(huì)制度，實(shí)現(xiàn)了政府職能的外部轉(zhuǎn)移。改革開放以來，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快，但我國的社會(huì)事業(yè)發(fā)展相對(duì)比較滯后，中介組織普遍存在法制化建設(shè)滯后，政社不分、行政化色彩過濃，結(jié)構(gòu)不合理、重復(fù)設(shè)立、職責(zé)交叉和行為不規(guī)范等問題。因此，在構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)中，政府職能轉(zhuǎn)為大力規(guī)范、發(fā)展和完善社會(huì)中介組織，培育發(fā)展與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)需要相適應(yīng)的功能完備、行為規(guī)范、責(zé)任明確的社會(huì)中介組織體系，充分發(fā)揮各類中介組織在政府和社會(huì)之間的橋梁紐帶作用，強(qiáng)化社會(huì)自我管理能力，實(shí)現(xiàn)社會(huì)事業(yè)社會(huì)辦，社會(huì)事業(yè)社會(huì)管。建立一種以自由平等為核心，以社會(huì)契約關(guān)系為特征的現(xiàn)代社會(huì)。這樣既減輕了政府運(yùn)行的負(fù)荷，減少行政成本，建立廉價(jià)政府，又能防止政府職能的“越位”。

五是建立了應(yīng)急機(jī)制。危機(jī)干預(yù)是政府處理危機(jī)，給處于危機(jī)之中的個(gè)人或群體提供有效幫助和支持的一種必然的應(yīng)對(duì)策略，是政府的一種職能。由于我國處于“經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌、市場(chǎng)轉(zhuǎn)型”的關(guān)鍵時(shí)期，經(jīng)濟(jì)容易失穩(wěn)、社會(huì)容易失序、心理容易失衡、社會(huì)倫理需要調(diào)整重建，再加上我國地域遼闊，地緣復(fù)雜，各種天災(zāi)人禍不斷，我國已進(jìn)入了一個(gè)危機(jī)頻發(fā)期。要應(yīng)對(duì)危機(jī)，構(gòu)建和諧社會(huì)，政府就必須建立應(yīng)急機(jī)制。突發(fā)性公共事件的危機(jī)管理機(jī)制有著巨大的外部社會(huì)效應(yīng)，其明顯的公共產(chǎn)品特性使得這一體系的建設(shè)無法通過市場(chǎng)機(jī)制對(duì)資源的配置來實(shí)現(xiàn)，因此，解決突發(fā)性公共事件必須以政府為主，通過政府配置公共資源來完成，這是政府必不可少的職能之一。

六是加強(qiáng)了電子政務(wù)的建設(shè)，提高政府管理的效率。電子政務(wù)的關(guān)鍵是政務(wù)，其要旨在于轉(zhuǎn)變政府職能，調(diào)整政府與公眾的關(guān)系。實(shí)行電子政務(wù)能夠提高政府管理的效率，網(wǎng)絡(luò)的觸角可以深入到社會(huì)各個(gè)領(lǐng)域及居民家庭，政府通過電子手段，整合、優(yōu)化、配置生產(chǎn)力要素，變潛在的資源為現(xiàn)實(shí)的生產(chǎn)力，進(jìn)而使整個(gè)社會(huì)的競(jìng)爭(zhēng)力進(jìn)一步提高，形成寬松的發(fā)展環(huán)境，推進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展。同時(shí)提高了政府工作的透明度，降低行政成本，有利于推進(jìn)廉政勤政建設(shè)。

總的說來，改革開放三十年來，我國政府職能發(fā)生了三次較大的轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)政府職能向創(chuàng)造良好環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、維護(hù)社會(huì)公平正義的根本轉(zhuǎn)變。政府的運(yùn)作方式發(fā)生了很大的變化，法律的力量，在各個(gè)領(lǐng)域開始發(fā)揮作用，依法治國、依法行政，已經(jīng)成為政府運(yùn)作的基本要求，政府的職能也因此開始而走向法制化的軌道，真正實(shí)現(xiàn)從“全能政府”、“管制型政府”向“有限政府”、“服務(wù)型政府”、“責(zé)任型政府”以及“法治型政府”的轉(zhuǎn)變。（注：本文作者系福建師范大學(xué)教育碩士）。