對政府投資項目管理實行代建制的初步探討

【摘要】代建制是近年出現的一種新興工程管理方式。本文首先介紹了現階段我國政府投資項目管理方式的特點，進而分析了政府投資項目代建制各方職責，最后提出目前代建制實施中的若干問題和防范。

【關鍵詞】政府投資項目;代建制;實行;初步探討

【中圖號】F830.59【文獻標示碼】A【文章編號】1005-1074(2009)02-0043-02

國務院出臺的《關于投資體制改革的決定》中明確指出“加強政府投資項目管理，改進建設實施方式。對非經營性政府投資項目加快推行代建制。即選擇專業化的項目管理單位負責建設實施，嚴格控制項目投資、質量和工期，建成后移交給使用單位?！按ㄖ啤泵鞔_了政府投資主管部門、代建單位和使用單位三方的合同關系，各方的責任、權利、義務得到明確界定，解決了投資主體長期缺位問題，從而建立起了有效的政府投資項目約束機制，實現了管理隊伍的專業化、建設過程的規范化，阻斷了有關單位的權利尋租之路，從源頭上有力地遏制了建設領域腐敗現象的發生?！按ㄖ啤钡膶嵭?，進一步促進了政府職能轉變，使政府從項目的具體實施者，變成了真正對項目實施監督的監管者的客觀要求。

為此本文認為，需要將代建制以“初步設計批準”為界分為兩階段進行，并以在實施階段為重點開展代建制。實施階段國家應以目標責任制、風險索賠制和履約擔保制為主線，對工程建設過程實施動態控制；國家作為委托方，委托社會專業化項目管理單位，改變傳統的由建設指揮部向使用單位負責的管理模式，改由代建單位向國家負責，確保國家投資資金得到有力控制；在實施階段，使用單位應負責項目建設的外部環境，包括建設用地、用水、用電等資源提供問題；代建單位可以自營設計、監理、招標代理等業務，但不宜自行承擔施工和采購任務，以提高自己的履約能力，合理轉移風險；國家投資管理部門為了保證國有資金得到合理利用，避免不正常的流失，就負責代建單位的選擇、項目功能設計與變更的審查認定、建設資金的管理和工程項目的驗收等工作。下面進一步介紹一下代建制與其他幾種相關的建設模式的關系。

2建設市場與代建制

理論上的建設市場應該是：需方首先提出建設項目的功能要求，建方作為供方向需方提出滿足項目功能要求的報價，得到需方承諾后，建設合同形成；實際上建設項目的主體情況很特殊、也很復雜。例如在一個水利工程項目中，地方政府作為需方提出了建設項目的功能要求；但沒有建設資金，它需要國家資金進入，于是需方的所有權（資方）和使用權（用方）會發生分離。

目前，國家出資方式有兩種。一種，國家資金以資本金注入方式援助地方政府，地方政府仍以獨立的需方組建建設單位；另一種，隨著國家投資體制改革的實行，國家資金可以以投資方式進入非經營性政府投資項目中，國家將作為資方、地方政府作為用方合作成為項目的需方，并委托社會專業化項目管理單位組建建設單位。為了區分由地方政府部門作為獨立需方組建建設單位的傳統指揮部模式，我們把后者稱作代建制。

因此代建制具有如下特點：①資方是國家，需方分離為用方和資方。②建方是社會專業化項目管理單位，被稱作代建單位。

3代建制的初步探討

目前，國家希望通過建立代建制，來解決其出資項目存在的“工期馬拉松、投資無底洞、質量無保障”問題，但在如何建立代建制的問題上，還有很多問題需要進一步的落實和探討。如代建制下誰是委托方、從什么時候開始、是否需要分階段進行、各階段的目標和任務是什么、如何劃分建設各方的責權利等等，這些問題不探討清楚，其他問題就不能迎刃而解，最終還是會回到這些問題上來。

3.1國家資金開始投資至項目初步設計批準為止使用單位必須認識到：當項目建設需要實施代建制時，為了讓代建單位在實施階段更好地控制風險，國家資金最早可以在項目立項批準時開始介入，最遲可以到初步設計批準。因為，施工圖設計必須由代建單位負責實施，以便代建單位能夠協調設計與施工的矛盾。

當國家資金需要在初步設計批準前介入時，確定項目造價、工期和功能的任務可由代建單位來完成，但此階段的重點是保證項目功能滿足使用方的要求，因此由項目使用方委托代建單位來實施更合理一些。由于此委托由代建單位向使用者負責，所以工程造價有可能會處于失控狀態，國家應通過建立目標責任制來作為控制造價的措施。事實上本階段不存在“工期馬拉松、投資無底洞、質量無保障”問題，因此可以由使用方按照國家資金介入前的建設模式進行。這樣既可以簡化程序，提高工作效率；同時能使得在有限資金下實現項目功能最大化。國家可以采用“先借后給”的支付方式，并按照“估算控制概算、概算控制預算”的原則，審查初步設計，不符合這一要求的初步設計有權不予支付建設資金。

3.2項目初步設計批準之后該階段主要任務是實現初步設計中的各建設目標。為了解決“工期馬拉松、投資無底洞、質量無保障”問題，必須改革傳統的指揮部模式，實行代建制，國家資金由注入方式變為投資方式。為了保證實現預期目標，代建單位應由國家投資管理部門委托，讓代建單位對國家負責，并通過招投標確定。

3.2.1資方的作用該階段主要的關注焦點是建設目標的動態控制。國家可以建立目標責任制、費用索賠制、履約擔保制等來分配主要的建設風險。在索賠制問題上，假如不給代建單位索賠權，代建單位只能增加風險費用。那么當風險不發生時，國家因無故支付此項目費用受到損失；當風險發生時，由于此項費用不能抵御風險，造成代建單位破產，結果還是國家受損。因此，費用索賠制是降低工程造價的最合理制度。

3.2.2建方的作用代建單位可以自營設計、監理業務，考慮到代建單位以工程咨詢單位為主，注冊資本較低，因此不宜承擔施工任務，以便國家控制建設風險。但是，由于代建單位具有市場行為特征，當代建單位具有自營能力時，國家不應強行規定代建單位必須將各專業工作，通過招標形式委托別的社會專業化項目管理單位實施。盡管委托方對代建單位進行了上述限制，但代建單位還是根據合同法向委托方提供業務額10%（包括自營業務）的履約保證金，作為履約擔保。

3.2.3用方的作用使用單位應協調好參建各方（代建、監理、設計、供貨商、承包商）與當地的各種關系，解決好建設用地、用水、用電等資源問題。考慮到政策處理所需的費用彈性很大，且系政策性很強的工作，不宜由以技術型為主的代建單位承擔，所以該項工作宜由使用方負責實施，國家資金宜以補助的形式由使用方包干使用。

同時，使用單位需要對工程初步設計進行變更時，應首先取得代建單位的書面意見，然后再報國家投資主管部門審批；代建單位應本著對國家負責，作好參謀工作；國家投資主管部門應根據使用單位和代建單位的意見，再決定是否批準進行初步設計變更。不管此類變更有否批準，使用單位不得以此來為難代建單位，并在工程驗收時發難，所以建設項目驗收應由國家投資主管部門組織。

4建設市場上幾種常見的建設管理模式與代建制的關系

4.1項目管理制項目管理制由業主委托社會項目管理單位對其項目管理行為進行咨詢、服務，稱作項目管理服務；由業主委托社會項目管理單位全權行使建設單位項目管理職能，稱作項目管理承包。這種模式與代建制比較接近，只是由所有權和使用權合一的業主代替了所有權和使用權分離的地方政府和國家。理論上說，代建單位和建設單位一樣，都可以通過委托社會項目管理單位進行項目管理；但是實際上，由于代建單位本身就是項目管理單位，它不存在再次委托問題，因此可以理解為代建制是項目管理制的一種特殊形式。

4.2建設監理制建設監理是指監理單位受項目法人委托，依據國家有關工程建設的法律、法規、規章和批準的項目建設文件、建設工程合同以及建設監理合同，對工程建設實行的管理。其實它是項目管理服務的一種特殊形式，目前實行的是施工階段的建設監理制，設計階段和招標階段的建設監理尚不成熟，因此較少實施。在實行項目代建制后，監理單位可以在建設市場中繼續為項目法人提供項目管理服務或咨詢工作；也可以作為社會專業化項目管理單位成為代建單位，為國家提供代建服務。

4.3“交鑰匙”模式由建設單位承包全部建設任務的一種建設管理模式。它是一種費用包干制，除此之外它和項目管理承包制相當接近。由于“交鑰匙”模式采用費包干制風險較大，由社會專業化項目管理單位擔任建設主體已經不大適合，不適合公益性項目。

4.4總承包模式（EPC）建設單位將施工圖設計、預備采購和工程施工全部委托給一家單位實施的管理模式。這種模式可以降低建設單位的風險，將一部分風險轉移到了參建單位身上，因此無論是項目管理制還是代建制，建設單位均可采用此類管理模式來降低建設風險。