淺議我國金融行業(yè)法律監(jiān)管制度

所謂金融風(fēng)險是指金融資本在經(jīng)營與交易過程中預(yù)期收益的不確定性，即投資人預(yù)期收益與實(shí)際收益的偏差。金融風(fēng)險的存在不但能使金融機(jī)構(gòu)蒙受巨額損失，而且還可能破壞國家或世界經(jīng)濟(jì)秩序的穩(wěn)定，引發(fā)動蕩。在中國，由于法律規(guī)范尚不完善，個別市場主體在利益驅(qū)動下利用疏漏，頻繁違規(guī)操作，使中國金融風(fēng)險隱患日漸凸顯。本文通過從法律上設(shè)計控制與防范金融風(fēng)險的制度框架，以期能對健全和完善中國金融機(jī)制有所建議。

一、法制化是有效防范和化解金融風(fēng)險的必由之路

在中國，目前反映出來的潛在的金融風(fēng)險隱患除了違規(guī)操作衍生交易，呆賬壞賬率偏高，金融詐騙嚴(yán)重等國際共同的金融風(fēng)險外，還具有主體資格不健全、部分金融機(jī)構(gòu)資本率偏低、過度同業(yè)競爭、信貸資金違規(guī)炒作、不良貸款比例偏高等問題。中國現(xiàn)有金融風(fēng)險隱患的成因，不外是體制的不健全與法制的不完備兩個方面。

從體制方面看，中國金融市場呈現(xiàn)出明顯的“過渡性”特征。其中，中央銀行完全進(jìn)行間接宏觀調(diào)控的條件尚不具備。其一，國有商業(yè)銀行短期內(nèi)很難實(shí)行以資產(chǎn)負(fù)債比例管理和風(fēng)險管理為特征的商業(yè)銀行運(yùn)作機(jī)制；其二，市場運(yùn)行機(jī)制與市場體系尚不完善。一方面是金融市場呈現(xiàn)出資產(chǎn)多元化格局；另一方面，是市場運(yùn)行機(jī)制缺乏完整的制度模式和架構(gòu)，以至出現(xiàn)了種種問題。這些不正?，F(xiàn)象若長期存在，并最終危及金融市場的健康發(fā)展。

從法制上看，中國的金融法制建設(shè)起步甚晚，制度不健全、法律規(guī)范的缺位，可以說是形成中國金融市場風(fēng)險隱患的更為主要的原因。但金融市場的有效運(yùn)作則必須以秩序?yàn)榍疤?。因此，要?shí)現(xiàn)中國金融市場建設(shè)應(yīng)以統(tǒng)一開放、有序競爭、嚴(yán)格監(jiān)管為最終目標(biāo)，必須規(guī)范金融市場主體行為，建立金融市場秩序，協(xié)調(diào)金融關(guān)系、完善金融宏觀調(diào)控手段。而這些只有在金融法制健全和完善的前提下才能進(jìn)行。

二、金融風(fēng)險防范與法律監(jiān)管體制設(shè)置原則

金融市場的復(fù)雜性與其中樞地位，要求國家必須擔(dān)負(fù)起金融管理的責(zé)任。而國家要建立和健全金融市場，必須遵循一定原則以維系金融法制的統(tǒng)一和金融市場秩序的穩(wěn)定。一是促進(jìn)金融市場健康發(fā)展，強(qiáng)化政府實(shí)施宏觀調(diào)控的核心傳遞中樞。二是以競爭機(jī)制為手段進(jìn)行資源優(yōu)化配置。以“適度競爭”使市場保持一定活力，實(shí)現(xiàn)金融業(yè)健康有序發(fā)展。三是依法明確界定金融機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)活動范圍，并針對不同行為的特點(diǎn)分別實(shí)施監(jiān)管。四是與國際慣例協(xié)調(diào)，在中國各項(xiàng)監(jiān)管制度應(yīng)與國際金融業(yè)通行作法保持一致。

按照以上原則設(shè)置的監(jiān)管體制，就是以央行監(jiān)管為主、金融行業(yè)協(xié)會自律為輔、中介組織協(xié)助的協(xié)調(diào)體系。不同的監(jiān)管主體應(yīng)取得相應(yīng)的組織形式和法律地位，享有不同的職能權(quán)限，它們的活動范圍和程序構(gòu)成中國的央行式金融監(jiān)管法律制度。法律應(yīng)賦予央行金融行政立法和金融行政執(zhí)法的基本權(quán)限。行業(yè)自律組織則在接受央行管理和指導(dǎo)的前提下，充當(dāng)央行與金融機(jī)構(gòu)間的橋梁和紐帶。中介組織則通過協(xié)助方式為央行進(jìn)行監(jiān)管工作。

三、完善對金融機(jī)構(gòu)的預(yù)防性監(jiān)管

以央行為主的法律監(jiān)管制度要完善對金融機(jī)構(gòu)的預(yù)防性監(jiān)管。第一，應(yīng)加強(qiáng)對金融機(jī)構(gòu)市場準(zhǔn)入的監(jiān)管。對申請設(shè)立金融機(jī)構(gòu)特別是商業(yè)銀行一定要從嚴(yán)控制，審批金融機(jī)構(gòu)除應(yīng)堅持法定條件外，還應(yīng)對擅自設(shè)立金融機(jī)構(gòu)的，應(yīng)嚴(yán)肅查處。此外，還應(yīng)對金融機(jī)構(gòu)高級管理人員的任職條件、資格進(jìn)行嚴(yán)格審查。第二，提高金融機(jī)構(gòu)的資本充足率。主要可通過發(fā)行金融債券、金融機(jī)構(gòu)股份制改造等多種途徑籌集金融機(jī)構(gòu)的資本金。第三，加強(qiáng)對金融機(jī)構(gòu)清償能力監(jiān)管。清償能力監(jiān)管的核心問題是資本的流動性問題，其關(guān)鍵是對不同負(fù)債的對比。如果銀行負(fù)債之間不保持一定的比例，那么就可能因資本流動不足而發(fā)擠兌風(fēng)潮。如新加坡規(guī)定所有銀行必須保持其負(fù)債基數(shù)6％的現(xiàn)金余額，還要求銀行保持相當(dāng)于其負(fù)債基數(shù)20％的流動資產(chǎn)。

四、盡快建立事后保護(hù)性監(jiān)管制度

為避免金融機(jī)構(gòu)因經(jīng)營失敗而給社會造成多種負(fù)面效應(yīng)，保護(hù)存款人的利益及金融體系的安全，建立對金融機(jī)構(gòu)的事后保護(hù)監(jiān)管制度尤為必要。為此，我們建議：

1.建立存款保險制度。存款保險制度是保護(hù)存款人利益、穩(wěn)定金融體系的事后補(bǔ)救措施。它要求吸收存款的金融機(jī)構(gòu)將其吸收的存款按一定保險費(fèi)率向存款保險機(jī)構(gòu)投保，當(dāng)投保存款機(jī)構(gòu)經(jīng)營破產(chǎn)不能支付存款時，由存款保險機(jī)構(gòu)代為支付法定數(shù)額的保險金。我國存款保險公司由政府舉辦更為適宜。只有將吸收存款的各種不同性質(zhì)、不同類型的銀行都納入存款保險的范疇，才能真正維護(hù)整個金融體系的安全及金融機(jī)構(gòu)的穩(wěn)定，才能保護(hù)所有存款人的利益。當(dāng)然，不同承保對象其資產(chǎn)負(fù)債情況及風(fēng)險程序都不相同，因此，如何確定一個比較合理的費(fèi)率則值得研究。

2.建立央行最后援助制度。在競爭下，金融機(jī)構(gòu)因受各種金融風(fēng)險的侵襲，因而破產(chǎn)倒閉在所難免。發(fā)達(dá)國家一般建立了最后緊急援助制度。即中央銀行對仍有償債能力、但已無法從貼現(xiàn)窗口和貨幣市場的正常渠道取得資金的“問題銀行”提供緊急財務(wù)援助，以協(xié)調(diào)其解決暫時的財務(wù)困難。這不僅是中央銀行的職責(zé)，而且也是其進(jìn)行金融監(jiān)管的“第三道防線”。當(dāng)前建立符合中國國情的最后緊急援助制度實(shí)屬必要?？晒┻x擇的做法有：第一，對出現(xiàn)流動性困難但仍有償債能力的金融機(jī)構(gòu)，由中國人民銀行提供低利率貸款；第二，對金融機(jī)構(gòu)已經(jīng)或者可能發(fā)生信用危機(jī)，嚴(yán)重影響存款人利益時，由中國人民銀行予以接管；第三，對在金融業(yè)中占有較大份額、影響較大的金融機(jī)構(gòu)，可由中國人民銀行組織穩(wěn)健的金融機(jī)構(gòu)對其實(shí)施強(qiáng)制兼并。以上操作，中國人民銀行不應(yīng)違反市場經(jīng)濟(jì)的原則和要求而逆向操作，否則將會使金融機(jī)構(gòu)喪失競爭的外在壓力。

五、制定并完善金融監(jiān)管方面的法律

金融法律不僅是金融機(jī)構(gòu)行為的準(zhǔn)則，而且也是金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)進(jìn)行金融監(jiān)管所必須遵循的一項(xiàng)基本原則，其要義是要求制定一整套完備的金融監(jiān)管法律。近幾年來，我國陸續(xù)頒布了《中國人民銀行法》、《商業(yè)銀行法》、《保險法》和《外匯管理法》等法律，為金融監(jiān)管提供了直接的法律依據(jù)。但是，上述法律不能涵蓋金融業(yè)的全部，且因規(guī)定比較原則在金融監(jiān)管實(shí)踐中難以具體操作。因此，我國應(yīng)盡快制定《期貨交易法》、《金融監(jiān)管法》、《存款保護(hù)法》等法律，為對金融業(yè)實(shí)施全面、有效的監(jiān)管提供完整的法律體系。