ＳＰＳ協定風險評估規則探析

[摘 要] SPS協定是WTO爭端解決機構處理農產品貿易安全糾紛所適用的法律。“風險評估”是其中讓人費解且最難以掌握的核心問題。DSB在相關裁決中的解釋已成為事實上的判例法。我國應合理利用這些規則，盡快建立相應的風險評估和風險管理機制。未來的風險評估應當具體，基于主流科學觀點，并包含充分的科學證據。

[關鍵詞] SPS協定 風險評估 科學證據

隨著食品安全成為農產品貿易的焦點問題，各國紛紛制定大量針對食品和動植物產品進口的嚴格的檢驗和檢疫規則，以保護本國人類、動植物的生命健康，即所謂的SPS措施。然而，一項SPS措施也可能盜科學之名，行貿易保護主義之實。WTO爭端解決機構（DSB）處理農產品貿易糾紛適用的主要法律是WTO《實施衛生與植物衛生措施協定》(SPS協定)，其中的關鍵問題集中在如何理解和在實踐中把握“風險評估”。DSB專家組和上訴庭的相關解釋已構成了事實上的判例法。加強對風險評估的研究是深刻理解協定，積累經驗的有效途徑，有助于充分了解WTO成員合法維持SPS措施必須符合的條件和應采取的實施流程，以及如何合理利用規則，在貿易爭端中正確地援引SPS協定。

一 、 SPS協定對風險評估的規定

風險評估在SPS協定附件A中被定義為：根據可能適用的衛生與植物衛生措施評價蟲害或病害在進口成員領土內傳入、定居或傳播的可能性，及評價相關潛在的生物學后果和經濟后果；或評價食品、飲料或飼料中存在的添加劑、污染物、毒素或致病有機體對人類或動物的健康所產生的潛在不利影響。

SPS協定第2條和第5條也專門針對風險評估施加了嚴格的紀律。協定允許WTO成員在貿易方面給予食品安全和動植物健康以優先權，每個成員有權確定其認為適當的食品安全和動植物健康水平，并在對真實存在的有關風險進行適當評估的基礎上確立SPS措施，而且還應將其所考慮的因素、所使用的評估程序和所確認的可接受的風險水平應要求公之于眾。第5條第2款列舉了進行風險評估應考慮的因素，包括：有關國際組織制定的風險評估技術；可獲得的科學證據和方法；病蟲害非疫區的存在；相關的生態和環境條件；相關的經濟因素，比如有害物質傳入的潛在經濟影響、包含和消滅規避所選SPS措施的有害物質的成本和采用替代方法控制風險的相對成本效益。

二、 DSB對風險評估的相關闡釋

DSB專家組和上訴庭在相關案例中對有關風險評估的一系列法律問題作了大量闡釋，正逐步演變成為該領域的判例法，下面分別結合相關案例加以分析。

1.風險評估和SPS措施之間的關系

歐盟荷爾蒙牛肉案上訴庭將SPS措施必須基于風險評估解釋為在二者之間必須存在合理關系，即一種持續的客觀情況且能在SPS措施和風險評估之間被觀察到，一成員也可以將其措施基于另一成員或國際組織開展的風險評估，只要在訴訟中能用風險評估證明措施合理足矣。確定風險評估和SPS措施之間關系是否存在也只能個案分析。只要措施的結論和風險評估的結論可比較，就符合第5條第1款。因為如果該成員在措施引起爭議時能找到科學證據，就可以假定在措施制定時證據同樣得到了考慮。因此，風險評估的缺失將被理解為存在對國際貿易變相限制的一個警示信號。日本水果檢疫措施案專家組還論證了“充分科學證據”的含義，認為“充分”通常指無論“其數量、程度和范圍都表明足以實現一定的目標”，要求SPS措施和科學證據之間存在足夠的關系，包括措施的性質和科學證據的數量、質量。

2.風險評估的科學性問題

歐盟荷爾蒙牛肉案上訴庭認為風險評估必須是對數據的“科學”考察和事實性研究，而不包括社會價值判斷在內的“政策”， “SPS協定第5條第2款對風險評估所考慮的因素的列舉不是一個可‘窮盡’的列舉……依照第5條第1款所評估的風險不僅僅是在嚴格控制的條件下在科學實驗室中可探知的，而且還是在人類社會中真實存在的”。因此，成員國通常會把其措施基于主流的科學證據，當然一項措施也可以基于“來自有資格的和受尊敬來源的不同觀點，特別是當有關風險具有威脅生命的特征并被覺察出對公共健康安全構成明顯和逼近的威脅時”。澳大利亞鮭魚案上訴庭也認為在風險評估中對污染和損害的可能性的適當評價必須達到某種水平的客觀程度，即必須是對所認定的風險水平能夠讓人合理地相信的水平。SPS協定的紀律在此得到了最嚴格地執行，第5條第1款和第2款通過要求成員在進行風險評估時考慮可獲得的科學證據、國際組織制定的風險評估技術和參考科學原理而強調了客觀性。

3.風險評估的步驟

澳大利亞鮭魚案上訴庭認為一項有效的風險評估必須包括以下步驟：a、確認措施所針對的疾病，以及導致其對當地動植物污染事件的潛在生物學和經濟影響；b、對疾病傳入、定居或傳播以及隨之而來的生物學和經濟損害可能性的評估；c、對在擬采取的SPS措施條件下疾病傳入、定居或傳播的可能性的評估。

三 、關于風險評估制度的思考及我國的法律對策

1.建立風險評估和風險管理機制

“風險評估”最重要的啟示就是必須建立科學的風險評估和風險管理機制。風險評估和風險管理在SPS協定中具有舉足輕重的地位。一般而言，DSB專家組往往首先考察是否存在風險評估。如果沒有，僅憑這一點就可能導致敗訴。因此，我國應當盡快建立科學的風險評估和風險管理機制，首要任務是設立專門機構來負責這一工作。在鮭魚案敗訴后，澳大利亞就在農林漁業部內設立了一個澳大利亞生物安全局（ Biosecurity Australia）的新機構，專門負責提供進口風險分析。

2.風險評估必須具體且包括所有風險

目前，DSB在抽象意義上對風險評估的要求已經作出了合理、清楚的陳述，產生于可能的未知因素而不能用數量表示的風險或理論上的風險量是遠遠不夠。風險評估必須是具體的，而且可能比 SPS協定字面要求更嚴格。在荷爾蒙案中，上訴庭認為SPS協定并不要求一項風險評估必須識別最小程度的風險，而僅僅是可確定的風險，歐盟的研究應當鎖定于特定的荷爾蒙，而非荷爾蒙的類別。此外，所有的風險必須包括在風險評估之中，甚至那些不能通過實驗方法進行數量分析的對人類健康的所有威脅。歐盟當初敗訴也由于沒有提供這一階段風險的證據。因此，我國在提供風險評估報告時應盡可能詳盡具體，包括所能確知和考慮到的幾乎所有風險。同時，還應密切跟蹤WTO有關風險評估書面形式的裁定等指南。

3.突出風險評估的科學性

毫無疑問，不管所完成的風險評估如何，WTO必然會在SPS措施基于充分的科學證據這一點上持強硬立場。具體地說，我國未來開展風險評估一定要遵循澳大利亞鮭魚案中的三步法，并考慮SPS協定第5條第2、3款所列舉的因素，對數據進行“科學”考察和事實性研究，而不能是包括社會價值判斷在內的“政策”。同時，注意風險評估的客觀程度水平。鮭魚案專家組認為雖然在風險評估定義的文本中并無門檻要求，但在參考了一系列客觀因素后要求達到“對所作的評估和所認定的風險水平能夠讓人合理地相信” 的水平。這很可能意味著要求在風險評估中科學分析的力度必須是能夠經得起懷疑的，哪怕不是太嚴格。

4.慎用非主流科學觀點

雖然DSB承認非主流科學可以被用來支持風險評估，但其是否足以支持一項風險評估只能個案分析。應該說，SPS協定下的數量程序要求在全球范圍內的運作都是極其近似，“伽利略現象”是十分罕見的。即便這種現象真的發生，專家組也仍然有能力去評估所謂“科學”的可信度，并得出結論。因此，我們應當慎用非主流科學觀點，最好盡量把風險評估建立在主流科學觀點之上。

加入WTO之后，我國一些勞動密集型和具有地域優勢的農產品的出口屢遭進口國SPS措施暗箭。這說明我國作為WTO的新成員， 應對SPS問題的相關經驗還需要一個積累的過程。我們缺乏應對SPS措施引起貿易糾紛的訴訟經驗，缺乏參與制定國際標準和跟蹤國際SPS措施變化的經驗。對風險評估的研究無疑是在經驗積累和學會利用SPS協定方面邁出的第一步。吸取別國在風險評估等問題上的經驗教訓，既保護國內公共健康又保護國內相關產業，對于我國在遵循WTO義務的同時，有效地抵御外來SPS壁壘，充分運用多邊貿易機制所賦予的權利并在爭端中掌握主動都是十分必要的。

參考文獻：

[1]《實施衛生與植物衛生措施協定》，附件A

[2]《實施衛生與植物衛生措施協定》第5條第2款

[3]歐共體荷爾蒙牛肉案上訴庭報告，第193-194段

[4]日本水果檢疫措施案專家組報告，第8段；上訴庭報告，第73段、84～85段

[5]歐共體荷爾蒙牛肉案上訴庭報告，第187段

[6]歐共體荷爾蒙牛肉案上訴庭報告，第194段

[7]澳大利亞鮭魚案上訴庭報告，第121段

[8]參見Andrew P. Thomson， Australia – Salmon and Compliance Issues Surrounding the SPS Agreement: Sovereign Acceptance and Measure Adaptation， Law and Policy in International Business， Vol.33 (2002 summer)，no. 4， P 737

[9]澳大利亞鮭魚案專家組報告，第7.57段