美國：“進步時代”的預算革命

預算不僅是一種效率工具，還是現代市民社會中維系負責的民主政府的關鍵，它可以通過將權力限制在適當的范圍以及將權力公開分配到特定部門，從而消除腐敗。

預算是一種制度，它以復雜的技術、精確的數據告訴人民，他們的政府打算做什么、正在做什么、以及做了什么。正是通過數據和圖表，預算接頂了政府活動的范圍，確定了政府與社會之間的界限，話頂了公共領域與私人領域的邊界。

這樣一種預算制度是由知識精英發明的。威廉·艾倫、亨利·布魯埃爾、弗雷德里克·克里夫蘭乃至威廉·威洛比，就是這批智者的先驅。艾倫、布魯埃爾和克里夫蘭三人組成的著名的“ABC三人組”，以及1906年初創的紐約市政研究局，引領了美國最早的市政預算改革運動。身處經濟迅速轉型、人口膨脹以及多元的城市工業社會，面對政府事務日益復雜、政府活動邊界日益模糊、人民日益遠離政府的現實，艾倫等知識精英帶著對古老代議民主的理想，立志于以一個單一的預算文件來詳細界定政府的職能與責任，進而界定政府的邊界，乃至重塑政府合法性的基礎。

無可比擬的工具

預算改革成為了紐約市政研究局中為數不多的改革者發起的一項獨特、連貫和有力的運動。預算改革區別于那個時代其他市民政治改革方案在于，它的成功緣于某個特定的明確定位的團體。研究局的研究人員不僅提出預算改革的思想，他們還賦予預算自身以意義和目標。他們創造了預算改革的理念，并積極地將其推向整個紐約乃至全美國。他們區分了預算和簡單會計制度的概念，指出預算不僅是一種效率工具，還是現代市民社會中維系負責的民主政府的關鍵。僅在數年之內，研究局的研究人員便改變了美國人看待政府和政府財政的方式。

在活動初期，市政研究局的研究人員明確提出了一項預算改革的基礎項目，以此創造了一套全新的公共形成話語，并發展了遍及全國的維護政治責任的新工具，改變了政府內部以及政府與公民之間的權力與責任關系。其意義主要不在于財政管理的技術，而是關于代議民主制下政治權力與公民權的感覺。

然而，僅僅通過預算并不足以確保改革的成功。預算的理念是全新的，對預算的需求不是一目了然的。自殖民地時代起，紐約政府就沒有運用預算制度來管理其事務。預算通過賦予立法機關和公民促使其執行機關及其官員對其行為負責，提供了某種政治責任分配的基礎，預算體系成為完善代議民主的手段。

從艾達·塔貝爾對標準燃氣公司抽問的披露，到路易斯·布蘭代斯對壟斷危險的譴責，“腐敗的發現”和對巨型企業使用極端的權力對付公共事務的恐懼，是“進步時代”改革的核心。當企業試圖盜用本該屬于政府的權力時，企業成為民主的主要威脅。權力本身的危險要小于濫用權力的危險。腐敗不是由壞人掌管的權力，它在不屬于自己的地方才稱之為權力。正如人類學家瑪麗·道格拉斯所說，如果污點是指“不得其所的東西”，那么對于研究局的研究人員來說，腐敗就是“不得其所的權力”。預算可以通過將權力限制在適當的范圍以及將權力公開分配到特定部門，從而消除腐敗。

無論是公還是私，一項完善的預算制度，可以規范公私兩個領域的關系，將二者的行為適當地限于各自的權力范圍。預算的作用正是在于打擊違反界線的企圖，保護政府免受公司的過多影響。

預算也有助于精明的商人尋求保護自己的利益不受政府規制甚至直接公有化的影響。就像國保險公司在1906年發現的那樣，日益增加的報告要求事實上能夠使公司免受政府的干預。像JP·摩根、安德魯、卡耐基以及約翰·D·洛克菲勒這些人能夠聯合起來，支持市政研究局將預算改革引進城市政府的預算改革運動，就不足為奇了。

克里夫蘭相信，預算改革的理念作為代議民主無可比擬的工具，應在民主文獻的圣典中占有一席之地。預算程序本身提供了被代表者與其代表之間的聯系，以形成并調節兩者間的信息流。布魯埃爾寫道，沒有預算，“關于政府活動結果的公共信息缺乏，對政府的公開控制就是盲目的、探索中的”。因此，民主政治要求預算成為公共政治話題的一部分。公民被要求只能通過預算文件來了解政府。

預算：改革的第一要務

研究局發動的預算改革運動還明確批評了如創制權、公民投票等直接民主改革，認為如果公民沒有理解選舉所必需的信息，這些改革聽起來雖然宏偉但卻無用甚至有害。克里夫蘭強調，“足夠的宣傳”是“思考有關公共活動問題的所有事項中作為基礎的第一要件……沒有這，所有那些必須通過的法律，無論是運用創制權，或者取消公民投票、短期選舉、初級選舉、全民投票還是其他方法，必將證明是令人失望的”。預算塑造了公眾，并因此優先于其他所有改革。

盡管對創制權和公民投票心存警惕，艾倫還是接受它們越來越普及的現實。根據研究局的典型風格，他沒有對它們直接進行攻擊，而是試圖在選民與這些改革間介入預算。艾倫寫道，“創制權和公民投票的主要危險是人們看不到其不足”。艾倫實際上將教育作為民主的公民權的條件。一個蒙昧的或者好管閑事的市民，盡管他運用權利，也不是民主的朋友。要有真正的民主，一個選民必須由預算和類似于研究局這樣的市民機構來“告知和引導”。換言之，預算過程界定了什么是和什么不是民意合法的表達。

在一個參加選舉人數減少的時代，預算改革進一步通過將投票服從于自我教育和監督政府行為這一職責來破壞選舉。進步主義時代的選舉改革開始通過為投票設置程序和結構障礙來侵蝕選舉參與率。預算改革終結了這一工作，使得投票從觀念上更加不可接近。也就是說，預算改革將投票的意義限定于中產階級的教育與監督概念背景下，他們完全不同于大多數工人階級和移民選舉，后者普遍將投票作為一種保證“他們自己的”人掌權并獲取好處甚至直接任職于市政廳的手段。作為監督工具，投票僅僅因為與工人階級利益較少相關而因此吸引力不夠。同樣，對于將教育和監督置于首位的中產階級團體，預算改革也將投票降級為公民權的一個次級功能。

一種行政預算制度

至1916年，新成立的政府研究學會接過了市政研究局的魔棒，威洛比等繼承并超越了克里夫蘭們的改革，在界定政府與人民之間權力與責任關系的同時，將預算改革轉化為全國性運動。建立國家預算制度，重新界定政府內部的權力關系，其中尤其是總統與國會之間的權力關系，成為新一代知識精英的使命。

帶著這樣的使命，預算先驅們發明的預算制度是一種行政預算制度。它起源于人民利益的總管家——總統，與人民利益的個別代表——國會議員之間的權力之爭，確切地說，是從精力充沛的西奧多·羅斯福總統向國會奪取創制權開始。羅斯福總統通過禁止政府各部門與國會議員之間的直接交易，開始實施對行政機關的全面控制。但實質性的發展是由克里夫蘭和威洛比任職的塔夫脫委員會完成的，塔夫脫總統在前任的基礎上贏得了制定并向國會提交預算的權力，但終究沒有贏得預算立法的斗爭。1921年《預算與會計法》最終由國會通過并經由哈定總統簽署，這場以行政預算為目標的全國性預算改革運動算是取得了最后的勝利。

行政預算建立了一種以總統為終端的控制行政機關的權力金字塔。在這種新的權力金字塔中，存在著一種新的權力委托代理關系。國會相當于公民，而總統相當于地方政府；正如公民把制定預算、執行預算的權力委托給地方政府一樣，國會也把預算與指定預算的權力委托給總統。總統是整個行政機關的首長，他通過其代理機構——預算局來領導與控制行政機關各部門。所有行政機關和機構通過預算局對總統負責，向總統報告，從而形成現代意義上的行政首長負責制。其最直接的成果就是新成立的行政部門權力第一次同意集中的自覺運用——富蘭克林·羅斯福的新政。

這就是美國現代公共預算的故事。

楊政文根據美國喬納森·卡思著《預算民主》整理