牛津報告：臺灣財政透明度評估

根據(jù)國際貨幣基金組織2002年末發(fā)布的《數(shù)據(jù)公布特殊標(biāo)準(zhǔn)》，臺灣地區(qū)的財政部門在網(wǎng)上公布了經(jīng)濟和財政數(shù)據(jù)，其發(fā)布的數(shù)據(jù)在范圍、合時性和周期性等方面很大程度地符合了特殊標(biāo)準(zhǔn)的要求。

民主化以來，臺灣地區(qū)的政府財政透明度有所改善，在財稅改革方面尤為顯著。2006年6月臺灣新任財政部長為財稅政策專家，上任后進一步推動了稅基的合理化擴大，逃稅現(xiàn)象有所減少，稅收增加。

2006年年中，臺灣就政府效率和財政改革等議題召開會議。但是由于黨派政見不一，會議提出的立法建議有多少會得以實施，尚未可知。

通過實施針對財政風(fēng)險和或有負(fù)債的公共評估制度，臺灣可以有效地增強其財政透明度。盡管臺灣已經(jīng)實施了一系列反腐敗運動，但是成立一家獨立的反腐敗機構(gòu)，可以有助于改善政府部門政策的透明性。持續(xù)進行的財稅改革或?qū)⒖梢允拐?011年前實現(xiàn)預(yù)算收支平衡目標(biāo)。

角色、責(zé)任和目標(biāo)透明

預(yù)算活動和預(yù)算外活動的管理由臺灣行政院主計處負(fù)責(zé)。主計處主要負(fù)責(zé)預(yù)算制定、預(yù)算執(zhí)行和控制、預(yù)算撥款、管理儲備資金、追加預(yù)算撥款、評估、政府賬務(wù)、政府財務(wù)報表編制、審計報告及預(yù)算程序計算機化等工作。

主計處負(fù)責(zé)預(yù)算支出，財政部下屬部門國庫則負(fù)責(zé)監(jiān)管預(yù)算收入情況。財政部的主要職能包括財政、稅收和海關(guān)政策的實施，以及國有資產(chǎn)的監(jiān)管。這些職能分別由其分屬的相關(guān)部門，即國庫、稅務(wù)部門、海關(guān)和國有資產(chǎn)管理局等獨立執(zhí)行。有相應(yīng)資質(zhì)的銀行也可以代理市鎮(zhèn)級政府的國庫業(yè)務(wù)。

由于個體部門的基礎(chǔ)預(yù)算，預(yù)算支出部門會被授予一定的自主權(quán)，這種基礎(chǔ)預(yù)算并不指定為特定用途。另外，政府會不時提出“特別預(yù)算”要求立法院正式授權(quán)通過。在某些情況下，這些特別預(yù)算會被承諾作為非贏利性資金，包括農(nóng)業(yè)穩(wěn)定基金、高速路建設(shè)資金、股市平準(zhǔn)基金和原子能工業(yè)廢料處理資金等。

盡管政府正在對這類資金的信息透明度進行改善，其較之預(yù)算活動的信息披露仍然不足。有評論人士認(rèn)為，這類特別資金和實體盡管不是西方標(biāo)準(zhǔn)中的傳統(tǒng)預(yù)算工具，但在預(yù)算范圍內(nèi)是合適的，也是透明的。

來自主計處的資料表明，非贏利性特別資金包括在中央預(yù)算之中，但僅用于重大事項。財政部每3個月披露一次這些資金的信息。此外，每筆資金、每個機構(gòu)及國有企業(yè)都備有預(yù)算登記冊，詳細(xì)注明其預(yù)算情況且必須通過立法院批準(zhǔn)。

自2001年起，向地方政府劃撥的款項都被調(diào)整為普通補助款。地方政府根據(jù)其財政能力、人口數(shù)量和地域面積獲得補助配額。在新的配額制度下，下級政府部門可依據(jù)自身發(fā)展需要自由支配劃撥款項。地方政府可以舉借貸款和發(fā)行債券，但是貸款金額不能超過限定年度總支出的15%，累計負(fù)債要控制在全年支出的45%以下。

政府預(yù)算中有1%被指定用來作為重大災(zāi)難事件儲備金。然而，即使這樣數(shù)額相當(dāng)大的基金是可以自主支配的，它的分配仍必須遵照法律規(guī)定進行。政府部門之間以及預(yù)算程序所涉及的不同經(jīng)濟機構(gòu)之間的角色和責(zé)任分工盡管已有很大改善，但由于存在職能重疊和對立而仍然不透明。

財政管理應(yīng)有清晰的法律和行政框架，臺灣的預(yù)算活動遵循1998年頒布的《預(yù)算法》，其中規(guī)定了5步預(yù)算程序：一，行政院起草年度預(yù)算方案；二，政府各部門編制下一財政年度運營計劃；三，評估和批準(zhǔn)預(yù)算支出和撥款計劃；四，主計處編制綜合預(yù)算提案；五，立法院采納提案，當(dāng)局領(lǐng)導(dǎo)人簽署公布。財政預(yù)算依據(jù)《預(yù)算法》、《會計法》、《預(yù)算執(zhí)行臨時條例》和《預(yù)算執(zhí)行指導(dǎo)方針》實施執(zhí)行。

信息公開

公眾應(yīng)對政府過去、當(dāng)前和擬進行的財政活動的全部信息享有知情權(quán)。根據(jù)國際貨幣基金組織2002年末發(fā)布的《數(shù)據(jù)公布特殊標(biāo)準(zhǔn)》，臺灣地區(qū)的財政部門在網(wǎng)上公布了經(jīng)濟和財政數(shù)據(jù)，其發(fā)布的數(shù)據(jù)在范圍、合時性和周期性等方面很大程度地符合了特殊標(biāo)準(zhǔn)的要求。

臺灣地區(qū)財政部官方網(wǎng)站上公布的月度數(shù)據(jù)涵括了政府的運營和負(fù)債情況。政府運營數(shù)據(jù)包含收入和贈款、支出和凈貸款、結(jié)余、凈借款和現(xiàn)金余額使用等融資情況。

財政部也會在網(wǎng)上公布綜合月度財政統(tǒng)計，包括重要的財政和經(jīng)濟指標(biāo)、國庫收入和支出以及地區(qū)和商品的凈稅收情況信息披露。

預(yù)算決算以漢語和英語兩種語言公布在官方網(wǎng)站上，通常會包括前一財年成果、當(dāng)期財年和下一財年的預(yù)測，網(wǎng)上也會發(fā)布前3年歷史數(shù)據(jù)。

根據(jù)預(yù)算法案，除非受其他法律許可，政府不得超過其財政預(yù)算分配范圍。任何政府預(yù)算外且期限超過一年的借款將被歸為公共負(fù)債。

所有政府運營活動均在預(yù)算中列出解釋，但國防部、外交部和國家安全局等機構(gòu)的機密預(yù)算并不在此列。雖然近幾年來用于這些機密部門的預(yù)算已有明顯減少，但出于安全考慮，這些部門的財政不大可能完全透明化。每年國防部都會提交一份機密預(yù)算提案，2006年，臺灣擬定的國防預(yù)算為2530億新臺幣（合79.3億美元），其中572億新臺幣（合17.9億美元）被列為國防機密預(yù)算。

預(yù)算編制、實施和報告公開

財政目標(biāo)由主計處和經(jīng)濟計劃和發(fā)展委員會設(shè)定，并在預(yù)算文件中明確列出，在主計處網(wǎng)站上公布。新的財稅政策引入也應(yīng)該在預(yù)算中予以公布，相關(guān)部級機構(gòu)也會提供各部門的信息以供上傳網(wǎng)站。

主計處負(fù)責(zé)進行經(jīng)濟預(yù)測并將預(yù)測內(nèi)容編入預(yù)算文件中，經(jīng)濟計劃和發(fā)展委員會則負(fù)責(zé)制定當(dāng)年經(jīng)濟目標(biāo)。預(yù)算編制以凱恩斯模式為基礎(chǔ)，采用量化宏觀經(jīng)濟框架，主要經(jīng)濟參數(shù)是政府支出和收入、消費、貨幣市場、勞動力市場和價格信息。

由主計處負(fù)責(zé)人領(lǐng)導(dǎo)25位成員組成的委員會評估和審定上述財政和宏觀經(jīng)濟預(yù)測。同時委員會也會邀請獨立專家參加并定期組織會議就預(yù)算事宜、經(jīng)濟趨勢及相關(guān)經(jīng)濟問題進行討論。

預(yù)算文件中并沒有提及財政可持續(xù)性方面的信息。隨著臺灣近幾年的國債率由1990年的5%急劇增加到2005年底的33.1%，臺灣財政狀態(tài)的可持續(xù)性問題成為了關(guān)注的焦點。

目前財政部仍在繼續(xù)進行短期稅務(wù)改革措施，并將在近期努力推行其余改革措施的實施。臺灣政府聲稱所有改革將會按計劃完成，2011年臺灣將實現(xiàn)預(yù)算平衡。有評論認(rèn)為這項計劃十分艱巨，然而主計處表明2003年開始實施的財政改革計劃已經(jīng)初顯成效。

2006年，臺灣政府的預(yù)算赤字減少到了1870億新臺幣（合57億美元），這標(biāo)志著7年來赤字首次被控制在2000億新臺幣（合61億美元）以下。此外，根據(jù)官方2007年-2010年中期預(yù)算預(yù)測系統(tǒng)預(yù)測，財政收入將會呈適度增長的態(tài)勢。

對預(yù)算執(zhí)行實施監(jiān)督也是主計處的一項職責(zé)。政府支出的具體程序在《政府預(yù)算執(zhí)行臨時條例》和《預(yù)算執(zhí)行指導(dǎo)方針》中有明確規(guī)定。預(yù)算執(zhí)行計劃實施步驟緊湊，嚴(yán)格限定資金正確用途流向、設(shè)立儲備金、評估預(yù)算執(zhí)行績效和指導(dǎo)收入收繳，最后由行政院即最高當(dāng)局領(lǐng)導(dǎo)人簽署預(yù)算決算。

主計處負(fù)責(zé)編撰中央政府半年度和全年度財政報告。報告提交臺灣政府審計署審核之后提交立法院審批。雖然對獨立專家的解釋要點存在有爭議，但預(yù)算統(tǒng)計信息總體應(yīng)是一致的、全面的和可信的。

來源：英國牛津大學(xué) 編譯：馮云