“三農”:賦權勝“多予”

中國農村的前景，取決于以土地制度為核心的各項改革進展

《財經》記者 常紅曉

農民工失業、農民收入下降、城鄉差距拉大、社會矛盾加劇，這些都是對決策者的考驗，同時也是推進制度性改革的動力

2008年的中國農村可謂跌宕起伏。10月以前，無論是農民收入還是糧價，形勢一派大好;10月之后，隨著金融危機影響，糧棉價格下行與農民工失業疊加，樂觀預期不再。

2008年10月，中共十七屆三中全會召開。會議的核心成果之一，就是把中國9億農民為期30年的農地承包權改為“長久不變”，同時有條件放開“農地入市”。顯然，這是一個具有深遠影響的政治決定。

執政黨的上述決定，自然立足于檢討30年農村改革之得失。但事后觀之，其突出重圍、面向未來的意味更濃。從眼前看，2009年的中國農村前景如何，部分取決于全球金融危機的影響何時見底，但最終還是取決于以土地制度為核心的各項改革的進展。

“農民工失業”挑戰

毫無疑問，“農民工失業”已成為定位2008年的關鍵詞。目前，高達千萬以上的農民工失業或返鄉，其政治經濟影響正在顯現。而2009年上半年，農民工失業會更嚴重，由此引發的諸多矛盾和沖突也會達到高峰。

高達2.1億的農民工群體，占中國總人口比例的近六分之一。這個群體的大規模失業和返鄉，已不再是局部地區、個別群體的問題，而成為整個國家的重大經濟社會事件。

從全國范圍看，農民務工收入占據農民人均純收入的近四成，也是近年來農民人均純收入快速增加的主要動力。大批農民工失業或提前返鄉，勢必嚴重打擊農民收入增長，從而抑制農村消費。

官方估計，剛剛過去的2008年，中國農民人均純收入4761元，實際增長8%;較之2007年的9.5%，已經明顯回落。其中，農民工大量失業，工資性收入降低，是最主要的原因。

多年來，增加農民收入，縮小城鄉差距，一直是中國政府“三農”政策的核心。2004年至2008年，中國農民人均純收入的增速已連續五年超過6%。2009年，農民務工收入增長的前景轉為黯淡，直接危及中國農民的收入，可能逆轉農民連年持續增收的勢頭。

中共十七屆三中全會提出，到2020年，中國農民人均純收入要比2008年“翻一番”。這意味著在未來的12年，扣除物價因素，農民人均純收入年均要增長5.8%以上。而今的農民工失業潮，使現實離這個目標更遠一步。

農民工失業還會擴大城鄉差距。由于城市居民收入比農民人均收入增長更快，城鄉居民的收入差距實際是在逐年擴大。到2007年底，三個農民的收入才相當于一個城市居民，形勢已經相當嚴重。

隨著農民工失業或返鄉，整個經濟社會管理系統承受著巨大壓力。《財經》記者采訪發現，由于農民工失業返鄉，農地沖突的壓力正在積聚，鄉村治理也更為復雜。在流入地，如何應對農民工失業滯留，已成為當務之急。

體制內在弊端

此次農民工“失業潮”。雖然源于國際需求的萎縮，但暴露出中國經濟社會體制的內在弊端。

首先，城市化嚴重滯后于工業化。目前，中國已進入工業化中期階段，但城市化遠低于同等發展水平的國家。2007年，中國官方統計的城市化率(城市人口占總人口的比重)為45%。其實，真實的城市化率還要低很多。

這是因為，自2001年起，中國國家統計局就把每年在城市生活六個月以上的農民工納入城市人口統計，使得中國的城市化率大幅提高。但這些農民工并不是真正的城市人口——既沒有城市戶口，也難以享有城市公共服務。

有學者指出，中國當代的城市化，更多的是農村土地的城市化，而不是人口的城市化。

在過去十多年中，數以億畝計的農村土地被政府低價強制征用，而失去土地的農民則并沒有隨之轉為城市人口。這導致中國每年都要新增260多萬失地農民，目前總量已接近5000萬人。不能把失地農民和農民工納入城市人口管理，便帶來了一系列相關的社會問題。

其次，服務業嚴重滯后于工業。造成中國服務業滯后的根源在于計劃經濟體制。在計劃經濟體制下，整個國家的所有產業均被政府控制，從而也強化了對人的控制。

30年的市場化改革，打破了國有工業一統天下的格局，但在教育、衛生、鐵路、郵政、廣電等領域，部門壟斷不僅沒有被打破，近年來甚至得以強化。

也正因為此，中國農民進入城市勞動力市場幾乎面臨雙重障礙。一是身份和制度的歧視，導致其不能享有真正的國民待遇，而自由遷徙本來是現代社會公民固有的憲法權利;二是行政性壟斷的限制。相當多的國有壟斷行業，實際上限制了農民工進入，使得農民工只能進入制造業和勞動密集型產業，難以進入高端服務業。

重在整體改革

2009年，農民工失業、農民收入下降、城鄉差距拉大、社會矛盾加劇，這些都是對決策者的考驗，同時也是推進制度性改革的動力。

據《財經》記者了解，2008年12月31日，《中共中央、國務院關于2009年促進農業穩定發展農民持續增收的若干意見》，已作為2009年中央“一號文件”正式印發，春節后將全文向社會公布。該文件把確保農民收入增長當做2009年的首要政策目標。

為實現上述目標，決策者要求“采取綜合措施”。首先是“多予”，即繼續提高糧食最低收購價，加大各項農業補貼力度;其次是“擴大就業”，包括擴大農村就業，穩定城市就業，扶持返鄉創業;第三是“放活”，即推進農村各項改革。

就“多予”而言，由于當前國內外糧價下行、農業補貼不可能大幅度增加，農民增收空間有限;就“就業”而言，由于整個宏觀經濟下行，企業倒閉和破產趨勢并未扭轉，結果能否如人所愿，尚待觀察。大型基礎設施建設和重大工程投資盡管可部分增加農民的就業機會，但能否彌補因失業而帶來的收入減少，并不樂觀。

最為關鍵的是體制改革。以體制調整降低制度成本，刺激農民的積極性、主動性、創造性，增加農民收入，業已為30年農村改革的經驗所證明。但各方對此顯然有不同的思路。

相當多的學者認為，目前農地承包權和宅基地不能進入土地市場交易，大大限制了農民財產性收入的增加。中共十七屆三中全會允許“集體經營性建設用地入市”，“城鎮規劃區范圍外的非公益性建設項目，農民可參與開發經營”，應盡快制定細則加以落實。

決策者的思慮顯然更為復雜。在當前政治體制和政績評價機制不變的前提下，如果放開農村建設用地的流轉，必然會導致更多的耕地轉為非農用地，可能挑戰18億畝耕地“紅線”。這也是土地制度改革的主要障礙。

但有學者指出，如果不及時改革征地制度，伴隨著“4萬億”經濟刺激計劃，各種大型工程建設加速，各地必然“大干快上”建設項目;未來兩年內農地征用的規模或將擴大，農民權益反而可能受損。

這是一個兩難選擇。農村問題專家指出，整個政治體制和政績評價機制的改革，應與土地制度改革、財稅體制改革通盤考慮，強化改革方案的系統性、整體性，而不能“單兵突進”。

在整體改革的思路下，應盡快啟動征地制度改革，推進“集體建設用地入市”，按照執政黨的要求，賦予農民更加完整的農地承包權，允許農民承包地和宅基地抵押，讓農民能夠以土地參與工業化和城市化，分享城市化和工業化的成果，增加農民的財產性收入。■