財政:政策互搏

政府若以一己之力全面調(diào)整政策以擴(kuò)內(nèi)需，難免顧此失彼，且政策目標(biāo)之間的沖突，又會抵消部分效果

《財經(jīng)》記者 王長勇

“4萬億”經(jīng)濟(jì)刺激計劃的資金，將主要來源于政府和國有銀行

“摸著石頭過河”，是中國改革開放30年的經(jīng)驗，也成為2008年中國政府宏觀調(diào)控政策的寫照:宏觀調(diào)控的目標(biāo)，從前兩個季度的“防過熱，防通脹”，到三季度的“保增長，控通脹”，再到四季度的“保增長，擴(kuò)內(nèi)需，調(diào)結(jié)構(gòu)”;貨幣政策由從緊轉(zhuǎn)為適度寬松，財政政策從穩(wěn)健轉(zhuǎn)為積極。

在林林總總的政策中，以“保增長”為綱的“4萬億”經(jīng)濟(jì)刺激計劃及其配套政策，無疑是最激動人心的舉措，也是2009年最大的看點。這項承載了民眾太多期望的政策，能夠取得多大的成效呢?

懸而未決的資金來源

興奮過后，人們開始仔細(xì)推敲——“4萬億”的含金量究竟有多大?這筆資金從何而來?

截至目前，“4萬億”中能夠確定的數(shù)額是，在2010年之前，中央政府承擔(dān)其中的1.18萬億元;對其他資金缺口如何落實，只確定了原則，但無明確計劃。中央政府的態(tài)度是，其他資金主要由地方政府配套和銀行貸款解決。

此外，“4萬億”計劃中已經(jīng)落實的，是2008年四季度中央政府新增的1000億元投資，其已于2008年11月底基本下達(dá)完畢。政府宣稱，這1000億元新增投資可帶動社會投資4000億元。

2009年伊始，中央政府決定，在全國人大審議批準(zhǔn)2009年度財政預(yù)算之前，預(yù)先撥付資金用于中央投資項目，以保持投資進(jìn)度不因預(yù)算審議程序而延遲。“保增長”的急迫心境可見一斑。

據(jù)悉，2009年中央政府決定赤字規(guī)模為5000億元赤字，為落實擴(kuò)張投資計劃進(jìn)行融資。同時，為了減輕地方政府配套資金缺口，考慮發(fā)行2600億元左右國債轉(zhuǎn)貸地方使用。另一考慮的方案是，由地方直接發(fā)債籌資。此外，中央政府要求國有商業(yè)銀行，為“4萬億”投資項目提供信貸支持。

在地方政府方面，截至去年12月19日，共有18個省市公布了未來一至兩年的投資計劃，投資總規(guī)模超過25萬億元。

與此相對應(yīng)，據(jù)國家發(fā)改委測算，中央政府提出的“4萬億”投資計劃中，需各級地方政府配套1.25萬億元。但2009年和2010年，各級地方政府有能力承擔(dān)的配套資金總計6200億元，資金缺口總計5000億元?？梢?，地方政府的25萬億元投資計劃不免有畫餅充饑之嫌。

總體而言，本次由中央政府主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)刺激計劃，類似于亞洲金融危機(jī)前期，政府?dāng)U張國債項目投資拉動內(nèi)需的政策，即“4萬億”經(jīng)濟(jì)刺激計劃的資金，將主要來源于政府和國有銀行。

眾多經(jīng)濟(jì)學(xué)家預(yù)估，“4萬億”經(jīng)濟(jì)刺激計劃將推動經(jīng)濟(jì)增長1.5個至3個百分點，但中國政府的期望則較為保守，認(rèn)為這一計劃將僅貢獻(xiàn)1個百分點的增長;而1998年-2002年間，中國政府稱，長期建設(shè)國債每年為經(jīng)濟(jì)增長貢獻(xiàn)了1.5個至2個百分點。

“4萬億”計劃的高調(diào)推出與保守估計相對照，反映出政府的矛盾心態(tài)——地方和其他配套資金的落實，投資與消費失衡的進(jìn)一步惡化，以及計劃施行中可能出現(xiàn)的意外等因素，都有可能使經(jīng)濟(jì)刺激計劃打折扣。

不無沖突的政策效果

在貨幣政策和財政政策全面調(diào)整以擴(kuò)張內(nèi)需的同時，面對出口大幅下滑，中國政府提出了“穩(wěn)定外需”的口號，也大幅調(diào)整了貿(mào)易政策。一個重要的舉措是，自2008年下半年至今，政府先后四次調(diào)整出口商品退稅率。

政府宣稱，提高出口商品退稅率的，主要是勞動密集型、技術(shù)含量和附加值高的產(chǎn)品。但實際提高出口退稅的商品超過了4000多項。細(xì)查其中項目，許多難說不是“兩高一資”(高能耗、高污染、資源性)行業(yè)產(chǎn)品，另有眾多商品也難以歸類到高技術(shù)含量和高附加值行列。

同時，政府取消了部分鋼鐵、化工、糧食產(chǎn)品的出口關(guān)稅或特別出口關(guān)稅，降低了鋁材、化肥等產(chǎn)品的出口關(guān)稅;暫停和調(diào)整了部分加工貿(mào)易限制類商品保證金臺賬實轉(zhuǎn)政策;調(diào)整了加工貿(mào)易禁止類和限制類目錄，將部分產(chǎn)品從禁止類目錄和限制類目錄中剔除。

中國貿(mào)易政策的調(diào)整，意味著自2003年開始的收緊加工貿(mào)易、優(yōu)化出口商品結(jié)構(gòu)、促進(jìn)加工貿(mào)易轉(zhuǎn)型升級、控制“兩高一資”為導(dǎo)向的貿(mào)易政策，開始全面松動。

以上政策調(diào)整不容忽視的負(fù)面影響是，降低能源資源消耗和減少主要污染物排放的形勢將更加嚴(yán)峻。國家發(fā)改委對2006年和2007年“十一五”規(guī)劃實現(xiàn)情況的評估顯示，單位國內(nèi)生產(chǎn)總值能耗累計下降5.38個百分點，僅完成規(guī)劃目標(biāo)的26.9%;二氧化硫和化學(xué)需氧量排放總量，分別完成規(guī)劃目標(biāo)的32%和22%。“十一五”節(jié)能減排達(dá)標(biāo)的警鐘再起。

“4萬億”保增長計劃和節(jié)能減排間的矛盾，已變得異常突出。2008年12月初，國家發(fā)改委公布了四季度新增投資帶來的一系列成績，比如，農(nóng)村民生工程、醫(yī)療衛(wèi)生、教育文化三個領(lǐng)域的建設(shè)，預(yù)計鋼材消費約30萬噸、水泥消費約100萬噸;新增中央投資30億元安排的民航項目，消耗鋼材50萬噸、水泥1000萬噸，等等。

“4萬億”投資帶來的鋼材、水泥和鑄鐵等高耗能建材消費量的集中增長，給完成節(jié)能減排目標(biāo)帶來嚴(yán)峻挑戰(zhàn);而且這些“硬邦邦”的建材消費量的增加，與擴(kuò)大居民消費、增加就業(yè)的政策目標(biāo)相去甚遠(yuǎn)。

政府以刺激內(nèi)需和外需并舉，試圖阻止經(jīng)濟(jì)下滑，結(jié)果顧此失彼。促進(jìn)出口的政策未見顯效，卻消耗了財政刺激內(nèi)需的財力和資源。2008年11月，中國出口下降2.2%，為七年來首次負(fù)增長。專家預(yù)計，出口負(fù)增長可能至少持續(xù)到今年上半年。在外需大幅萎縮的背景下，單純依靠鼓勵出口的政策為出口企業(yè)紓困，效果可能相當(dāng)有限。

中國促進(jìn)出口的政策難以扭轉(zhuǎn)外部需求減少的影響，但對稅收收入的減收效應(yīng)立竿見影。財政部稅政司分析認(rèn)為，2008年8月1日起，提高紡織品服裝等部分商品的出口退稅率，使得10月出口退稅同比增加265.36億元;11月1日起再次提高出口退稅率，使得在出口貿(mào)易額同比下降的情況下，11月出口退稅仍然增長了15.1%。

而且，四次提高出口退稅率，因基數(shù)因素影響，將拉低2009年上半年財政收入增幅。2008年10月，全國財政收入出現(xiàn)0.3%的負(fù)增長;11月的增速下降幅度繼續(xù)擴(kuò)大，比2007年同月下降3.1%。財政部數(shù)據(jù)顯示，如果剔除非稅收入中一次性增收因素，按同口徑比較，11月全國和中央本級收入分別下降7.3%和15.8%。

因經(jīng)濟(jì)增速仍在減緩，今年前幾個月，中國財政收入可能會出現(xiàn)罕見的連續(xù)月度負(fù)增長。2007年，中央政府債務(wù)率為22%，赤字率僅為0.8%。以此衡量，中國政府財政狀況良好。因此，有學(xué)者建議，2009年中國政府的赤字空間很大，應(yīng)發(fā)行1萬多億元的赤字國債刺激經(jīng)濟(jì)增長。

但中央政府的最終選擇明顯保守。據(jù)悉，中央政府2009年將發(fā)行不超過8000億元的國債，用于落實“4萬億”經(jīng)濟(jì)刺激計劃。做此抉擇，顯然是考慮到促進(jìn)出口的政策，對財政減收的影響將陸續(xù)顯現(xiàn)。

無法回避的民生難題

投資“畫大餅”可以發(fā)揮想象力，但近年來政府的另一項承諾——增加民生支出，卻不可能用“空頭支票”兌現(xiàn)。

2008年初，政府曾承諾，在社會發(fā)展和改善民生方面，中國政府準(zhǔn)備建立四個體系:義務(wù)教育的經(jīng)費保障體系、覆蓋城鄉(xiāng)的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系、以廉租房和經(jīng)濟(jì)適用房為主的城市住房保障體系，以及以失業(yè)、社會最低生活保障、醫(yī)療等為主要內(nèi)容的社會保障體系。

以上體系的建立，意味著政府要持續(xù)地投入資金。因民生支出占總支出比重較低，近年來財政在教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障、就業(yè)等方面的支出數(shù)額增加有限，增幅卻很高。但隨著基數(shù)不斷累加，以后保持民生支出高增長的難度日益加大。

而且，政府投資性支出隨著項目的結(jié)束而終結(jié)，但大多數(shù)民生支出一旦開始，就會變成經(jīng)常性支出，并且需要逐年增長。2009年初結(jié)束的全國財政工作會議，確定了2009年財政工作重點，“保障和改善民生”成為重點之一。

落實免除義務(wù)教育階段學(xué)生學(xué)雜費政策，支持醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革，提高城鄉(xiāng)低保補(bǔ)助水平，提高企業(yè)退休人員基本養(yǎng)老金水平等等，每一項政策背后，都需要相應(yīng)的資金去實現(xiàn)。

2009年，政府全面調(diào)整政策以擴(kuò)內(nèi)需，但政府資源終究有限，不可能面面俱到;現(xiàn)實的選擇是照顧重點的民生支出，同時采取措施，刺激、引導(dǎo)社會資金增加投資，包括調(diào)整稅制、減少管制、開放壟斷領(lǐng)域等。危機(jī)，或許是一些領(lǐng)域改革破冰的良機(jī)。■