如何看護人民的血汗錢

公共財政預算制度是衡量國家現代性、民主性的一項基本制度。所謂公共財政預算，按照學界的通行說法，是指政府財政資金取之于民、用之于民，財政收支的各個環節都要接受人民監督。

從歷史的角度看，監管政府花錢是各國議會最原始的一項職能，也是現代民主政治的基本標志。從1215年英國國王被迫簽署“大憲章”、進而萌生預算制度起，立法權如何制約政府理財權就始終是預算制度的演進方向。

不可否認，由于歷史和現實的種種原因，我國至今尚未建立起完善的現代公共預算體制，尤其是“預算民主”長期缺失，各級人大對政府預算的監督和控制仍處于“程序合法，實質虛置”的尷尬境地。這就難怪，在現實生活中，吞噬人民血汗的“形象工程”、“爛尾工程”大行其道，無視游戲規則的“窟窿經濟”、“跑步錢進”幾乎成了預算的代名詞，而浪費挪用、黑箱操作等行政腐敗行為亦毫無顧忌。尤為重要的是，在相當長的歷史時期內，諸如“公共財政”、“預算監督”之類的現代民主政治價值觀，是中國公共政治生活中極為陌生的詞匯，并未引起社會各界的足夠重視，亦未形成社會性的監督意識。

這樣的情形正在逐步改觀。近年來，許多學者一直在呼吁——只有加強人大對預算監督，才能執住監督政府的牛耳。在2008年年初召開的地方人代會和2008年3月召開的全國人代會上，預算監督亦史無前例地成了熱議話題。各級人代會上出現的這些新氣象當然是件好事，起碼它證明，各級人大代表已經充分認識到，人大作為權力機關，應當盯緊政府的財政用度是否合法合理，而不能輕易加蓋財政預算的放行圖章。

在2008年各級人代會上有關預算監督的種種討論中，最為核心的追問是人大預算監督如何從形式監督走向實質監督。筆者認為，人大預算監督要真正發揮實效，必須經受三重考驗，滿足公開性、專業性和民主性三大要件。

公開性：預算監督之前提

預算信息公開是預算監督的基本前提。但多年以來，一些政府部門送交各級人大的預算方案過于簡單粗疏、透明度極差，甚至作為“國家機密”在會后匆匆收回，以致“外行看不懂、內行說不清”，代表們猶如憑一份目錄審查一部著作，根本無法審查，預算監督也就只能走走程序、流于形式。

隨著預算制度改革的演進，政府的預算方案已漸漸揭開神秘的面紗。尤其是上世紀90年代末期以來的部門預算改革，可看作預算制度改革最具成效的亮點，這一改革的精髓就是預算編制的細致化、公開化。在中央層面，教育部、農業部、科技部、勞動和社會保障部等四部門于2000年率先向全國人大報送了部門預算。隨著改革的不斷深入，中央政府提交全國人大的政府預算報告，已納入了越來越多的部門預算。而在地方層面，一些地方預算信息公開的步伐更為強勁。比如，前些年在廣州等地，政府提交人大審議的預算方案動輒就有數十頁、數百頁之厚，甚至細化到政府部門購置一臺電腦的支出。正是借助這些預算信息，人大代表才向政府官員發出了“政府采購一臺電腦竟要兩萬五，這樣的預算你們怎么也會批”之類的無情批評、詰問，掀起了一波波轟動全國的“預算監督風暴”。

不過在許多地方，預算信息公開不足、編制過于粗糙甚至成為“國家機密”，仍是人大預算監督面臨的大問題。知名憲政學者、人大制度研究專家蔡定劍教授直言不諱地指出：“預算為什么要對人民保密？我實在想不出任何充分的理由！”

種種跡象表明，人大預算監督要擺脫“政府給什么看什么，說什么聽什么，報什么批什么”的歷史困境，就必須實現預算信息的公開化，使“黑箱預算”真正變成“玻璃錢柜”。事實上，盡管學術界已經設計出了多種公共預算改革方案，但有學者早就指出：“即使所有改革都不做，把預算向社會公開就是最偉大的進步！”

專業性：預算監督之關鍵

預算信息公開是推進人大預算實質監督的第一步，但在人大制度的現實運作中，也遇到了新的煩惱。參加各級人代會的許多人大代表都抱怨，預算資料厚達數百頁、重達幾公斤，而且充斥著大量難以理解的專業術語，“過去預算是看不清，現在是看不完、讀不懂。”人代會議程繁多、會期有限，安排審議預算方案僅有一天左右，再加上絕大部分代表都不具備預算專業知識，監督效果可想而知。

要改變這種狀況，就需要提高人大預算監督的專業性，比如人代會會期制度改革、人大代表專職化等等，但這些深層次改革顯然并非目前的選項。為了盡快擺脫當下的困境，不妨參考一下美國的經驗。美國國會在1974年成立了由數百名專業人士組成的國會預算辦公室，它并非參議兩院的寵物，而是一個每年要為國會提供數百份預算分析、評估報告的獨立機構。這一機構既能為國會的預算監督提供客觀的信息和建議，又能防范政府提供的預算信息失真甚至故意隱瞞一些預算信息的本能沖動。

全國人大常委會已于1998年底成立了預算工作委員會，一些地方人大常委會也隨后設立了類似的工作機構。但是，各級人大預算工作機構“人手不足、審查不細”的矛盾依然十分突出。眼下可供考慮的選擇是，應當在各級人大中大大加強這類預算工作機構，尤其是引入大批具有財政預算知識背景的專業人員，并使之更加專業、獨立地從事預算審查方面的技術性工作，在人代會或人大常委會召開時提供各種專業報告，為代表或常委們進行預算監督提供信息、評估、建議等方面的智力資源支持。

與此同時，為了解決人代會會期過短、倉促審議的弊端，應當通過制度設計，進一步放大人大的常設機關——人大常委會的預算監督職能，如此，雖然還一時難以達到一些外國議會每年花大半年時間審核預算的水平，但起碼能不斷激活經常性的預算監督。

民主性：預算監督之根本

在公開性、專業性之外，民主性是人大預算監督走向實效的最終保障。在美國，政府的預算草案在國會討論大半年后，往往被改得面目全非。而在我國，雖然人大代表對政府預算的質疑聲越來越多，個別地方人大還曾否決過政府預算報告，但總體而言，絕大部分政府預算草案還是“毫發無傷”地過關。

2008年全國人代會期間，全國人大代表葉青在博客中發表了題為《希望給公共預算討論一個寬松的環境》的博文，建議未來在各級人大就政府預算進行經常的辯論，這一建議可謂說到了點子上。預算監督的實質是預算民主，在筆者看來，在人大審議政府預算草案時引入辯論程序、聽證程序，以及就某些不合理預算項目啟動針對政府的質詢程序，并且允許代表在閉會期間就預算提出修正議案，是十分必要的。也只有這樣，人大代表對預算的批評才不會停留在“言說”層面上，而是轉化為實質性的監督和改變。

民主性的另一面是公共參與。預算監督是公共財政的基本前提，而只有民眾的廣泛參與才能明晰公共財政的“公共”性質。近年來，各種民生問題的產生多與公共財政安排失當有關，其實質就是民眾在預算監督中缺乏應有的話語權，于是就產生了政府大樓越蓋越高、官員小汽車越來越豪華而教育、住房、醫療等問題卻越來越嚴重的怪狀。從這個角度而言，政府預算應向全社會徹底公開，并允許民眾以建議、批評等多種方式參與審查和監督。在這方面，浙江溫嶺市新河鎮、澤國鎮等地探索的人大代表、民眾代表等共同介入的“參與式預算”監督模式，堪稱典范。其意義就在于，人大的程序性與民意的廣泛性相嫁接，將使公共預算監督更加符合民意，也更加富于實效。

預算監督，改革剛剛破題

“管好人民的血汗錢”、“盯緊政府的錢袋子”是代議制民主的天然功能。人大代表人民攥緊錢袋子，責無旁貸。公民參與預算監督，天經地義，其目的都是使政府理財權受到有效制約，通過政治程序建立“取之于民，用之于民”的公共財政，并防止政府的財政腐敗，這也是人大預算監督必須走向實效的最根本原因。在此不妨重溫一下美國憲法之父詹姆士·麥迪遜的名言——“這一掌管錢包的權力實際上可以被看作是任何憲法能夠立刻賦予人民的代表最完整、最有效的武器，使人民能夠為其冤屈獲得補償，執行公正和有效的措施。”

在改革開放三十年的激蕩歲月中，以公共財政為指向的制度變革，始終是最為艱難的改革議題之一，而公共財政理念由弱變強、人大預算監督由虛變實的變遷，也從一個最具典型意義的窗口，見證了國家改革意識、公民民主意識的成長。

今天，盡管已經出現了“澤國試驗”之類的改革先鋒，出現了“預算風暴”之類的意識覺醒，但不可否認，預算監督不力乃至虛置的歷史積弊依然積重難返，而加強人大預算監督、推動公共預算從“豆腐預算”向剛性預算轉型的歷史性改革亦只是剛剛破題。

歷史經驗和社會現實告訴我們，公共財政體制的全方位改進是鑒定改革質量乃至改革成敗的關鍵指標，人大預算監督的實質性進步則是公共政治生活必須建構的民主常態，這是“后改革時代”不可回避的制度難題，也是改革者和全體公民不可推卸的歷史使命。

相關鏈接：公共財政預算體制、人大預算監督的歷史演變

從歷史的角度看，我國公共財政預算體制經歷了三個時期。自建國后到1978年的計劃經濟時期，預算只是計劃的反映，計劃委員會是“核心預算機構”，公共財政、民主預算的理念付諸厥如；1978年至1999年是預算改革的過渡時期，盡管計劃體制已經衰落，但由于預算控制機制的缺失，預算并未成為有效的財政約束工具，資金分配權則被各部門肢解，以至財政不透明、低效率乃至財政腐敗等機會主義行為極為嚴重，此間河南省連續三任交通廳廳長因濫用財權而落網就是典型的例證。從19９9年起，我國啟動了新一輪財政改革，開始將改革重點轉到支出管理，并側重于預算的編制和執行過程，其中最為重要的改革是推行部門預算改革，即強調政府預算以部門為基礎進行編制，這一波改革，被普遍視為中國構建現代公共財政預算體制的起點。

尤為重要的是，以部門預算為核心的財政改革，也推動了預算監督由行政控制轉向政治控制，即由政府的內部改革轉向人大的外部監督。此前，盡管從1979年起，審批財政預算報告已經成為歷次全國人代會的常規議程，1９94年還頒布了《預算法》，但由于彼時預算改革思路尚未明晰，更由于預算信息極其粗放，使得人大預算監督只能停留在程序性的表層。而部門預算改革所引發的預算信息的逐步細化、透明，則為人大預算監督從形式走向實質、為民主預算的實現提供了可能。

1998年12月，全國人大常委會成立了預算工作委員會，成為與全國人大常委會法制工作委員會并肩的兩大工作機構。半年以后，審計署署長李金華在全國人大常委會上公布了一份“不遮丑，不護短”的審計報告，財政部等一大批重量級中央部門進入違紀名單，舉國為之震驚。此后，“審計風暴”連年刮起，在激活全社會預算監督意識的同時，也推動了預算監督的制度變革。1999年12月，全國人大常委會出臺了《關于加強中央預算審查監督的決定》，成為全國人大加強預算監督的制度性標志。2006年8月出臺的《監督法》，則為人大預算監督進一步提供了有力的制度支持。

在地方人大層面，預算監督的改革實踐更為洶涌澎湃。一方面，一些地方政府向人代會提交的預算草案已由幾頁紙變成了厚厚幾本書，預算信息公開化漸成潮流；另一方面，各級人大代表審查政府預算時，從以往的一味點頭、拍手，開始發出越來越多的質疑、批評，在廣東等地掀起的“預算監督風暴”，以及湖南沅陵縣人代會、新疆昌吉市人大常委會否決政府預算報告等標志性事件，更顯示了人大預算監督由形式監督轉向實質監督的端倪。

近年來，來自學界和民間的民主預算呼聲正日益高漲，各級人大則將預算監督視為踐行監督權的主攻方向。中共十七大報告提出了完善公共財政體系的改革目標。溫家寶總理亦在今年全國人代會閉幕后的記者招待會上鄭重表示：在未來5年，“我要下決心推進財政體制改革，讓人民的錢更好地為人民謀利益。”這些信號表明，改善公共財政體系、推進人大預算監督已成為中國政治體制改革的焦點議題，亦是推動國家民主、法治進程的重中之重。