試論回應型政府的運行模式

摘要：回應型政府是一種使回應制度化、體制化的治理模式。與傳統(tǒng)的政府運行模式不同，回應型政府服務社會的價值取向，政府與社會平等合作、共同參與的治理結構，電子化與扁平化的政府組織結構，透明、快捷的治理過程，有多元主體參與的、體現責任約束與對結果負責的政府績效評估，共同構成了其特定的運行模式。

關鍵詞：回應型政府政府治理模式運行模式公共治理服務型政府

中圖分類號：D63

文獻標識碼：A

文章編號：1671-623X(2009)04-0046-04

回應型政府，就是以公共治理為理念，以解決公共問題、社會問題為責任，體現以民為本、服務導向、合作共治、及時反應、依法治理的特征，具有穩(wěn)定、可靠、可持續(xù)發(fā)展的回應性和回應機制，以及有效回應社會所需回應力的政府。與“政府回應”作為一種過程和“政府回應性”作為一種特征不同，“回應型政府”指的是一種治理模式。政府治理模式既包含著治理理念，也包含著治理制度和具體的治理方式，它們都處于動態(tài)的過程之中。比之于傳統(tǒng)的政府管制模式，回應型政府的運行模式有著明顯的比較優(yōu)勢。分析、研究回應型政府的運行模式，很有現實意義。

一、價值取向：服務社會

傳統(tǒng)政府管理模式強調的是對科層體制下僵化的規(guī)則、辦事程序負責，面對社會公眾，公務人員，政府常常可以無視或忽略其行為對受眾所產生的實際效果，實施強制性管理，而被管理者卻幾乎失去了選擇政府服務的權利。因此，傳統(tǒng)政府的價值取向，是統(tǒng)治或管理社會，而非服務社會。回應型政府則不然。服務社會，是社會或公眾對政府的基本要求，更是回應型政府當然或必然的價值取向。新公共管理運動以來，全球性的政府改革浪潮，彰顯了政府服務社會的理念：政府對待公民要像企業(yè)對待顧客一樣，以滿足顧客需要為--價值取向；只有顧客驅使的政府才能滿足多樣化的社會需求，才能促進政府服務質量的提高。新公共管理運動在一定程度上沖擊了傳統(tǒng)公共行政中的“政府3~會”關系，政府已難以再是凌駕于社會之上的、封閉的官僚機構，而是負有責任的“企業(yè)家”，公民則是其“顧客”或“客戶”。沒有服務社會的價值取向的明確，就談不上政府對社會的回應，更談不上回應型政府運行體制的建立。

以新公共管理運動為發(fā)端，“顧客導向”的政府改革取得了明顯成效。以英國為例，其“公民憲章”(The Citizen’s Charter)的實施，就是典型的“以顧客為導向”的改革標志，并被視為最佳實踐的典范。如：鐵路部門制定了火車的安全標準和正點率，并每月公布其績效情況；醫(yī)院制訂了等待就診的最長時間；稅務部門公布了對納稅人服務滿意度調查和改進服務的措施；海關、警務、消防、監(jiān)獄、郵政等公共部門，提高了服務標準，等等。據統(tǒng)計，到1996年，英國發(fā)布的全國性公民憲章已達42個(如病人憲章、納稅者憲章、乘客憲章等)，在提高公共服務質量和公民滿意度方面，起到了積極作用，在國際上引起反響，并被其他國家紛紛效仿。1992年，法國、比利時等國家都掀起了“公共服務憲章”運動，到1996年，共有15個國家推行了類似的服務承諾制度。總之，無論在理論上，還是在實踐上，服務社會已成為各國政府改革的價值取向，理應成為回應型政府最重要的價值目標，并成為回應型政府運行模式的重要組成部分。

二、治理主體：政府與社會平等合作、共同參與

傳統(tǒng)的、政府單一主體下的政府管理，社會湮沒于全能主義的政府之中，其弊端已隨著經濟社會的發(fā)展和進步而越發(fā)顯示出來。因應經濟社會發(fā)展的現實需要，變革這種政府治理模式成為必然。對此，公共治理理論多有論述，正像英國學者格里?斯托克在《作為理論的治理：五個論點》中指出的那樣：“治理理論也提請人們注意私營和志愿機構愈來愈多地提供服務以及參與戰(zhàn)略性決策這一事實。過去幾乎全部屬于政府的若干責任，有許多如今已是和他人分擔。相當的一部分公共服務事業(yè)乃至有關的決策由企業(yè)承包或采取公私合伙方式承辦，在許多國家已經成為現實。”顯然，這里強調了治理主體的多元化及其帶來的管理過程中政府和社會之間的雙向互動，多元治理主體之間的相互影響。

回應型政府，是具有回應力的政府，是具有穩(wěn)定、可靠、可持續(xù)、制度化的回應性的政府。政府是回應主體，社會是政府回應的客體。“政府一社會”之間，構成了回應型政府體制內最重要的關系。要確保政府對于社會的回應力不致衰減，政府對于社會的回應性不致喪失，就政府而言，政府的力量是內因，社會的力量是外因，社會力量是建成回應型政府的不可缺少的外部條件；就社會而言，社會的力量是內因，政府的力量是外因，社會的力量則是建成回應型政府的決定性條件。在這里，傳統(tǒng)政府中心論的政府理論的偏頗，受到了無法抵御的沖擊：無論是“以政府為中心”，還是“以社會為中心”，在回應型政府體制內，政府已不再是唯一的支配力量，社會作為政府回應或服務的對象，對回應型政府的治理過程，同樣應該發(fā)揮支配性作用。一是社會決定并有利于確保政府的回應性。作為政府的回應對象，社會的態(tài)度、力量、要求，決定了政府是否回應、回應的速度、質量、效果，以及回應是否可持續(xù)，等等；二是社會的參與，有利于提升政府的回應力。能否預見社會需求，及時、有效地滿足社會需求，維護公共利益，是判斷政府回應力或回應能力的基本依據。社會參與政府活動的具體過程，使得政府與社會間的互動更為及時、有效，一方面，有利于使政府更超前、更準確地了解、把握社會需求，提高政府回應社會的預見性和針對性；另一方面，有利于使社會對政府回應或服務的滿意度作出及時反應，提高政府回應社會的內在動力和外在壓力；同時，也有利于政府在與社會密切互動、合作中，提高回應社會的效果。總之，政府與社會，都應該是回應型政府的治理主體。

三、組織結構：電子化、扁平化

政府組織的電子化，是在指工作人員管理、機構設置和自身形象設計等方面，充分應用現代信息技術和網絡技術，把原有行政過程的部分環(huán)節(jié)數字化，使工作人員管理、機構設置的過程更加規(guī)范、公開和快捷，更加容易與公眾接觸和交流。政府組織的扁平化，是指政府組織在層級結構方面的簡化，即盡可能減少上級與下級業(yè)務來往和交流的中間層次，縮短上下級的距離，加快上情下達和下情上達的速度和準確度。在傳統(tǒng)政府組織“以自我為中心的、專制的領導方式”下，其機構設置層級多、與社會之間的互動環(huán)節(jié)較多的原因在于：上級控制下級的范圍和能力存在溝通渠道上的客觀限制。現代信息技術在公共治理中的運用，促進了對這種限制的突破，尤其是互聯網的使用和普及，使得政府及其公務員可隨時隨地以最快速度實現與社會之間的互動與回應。在此情況下，上級控制和監(jiān)督以及與下屬交流的能力大大增強，傳統(tǒng)政府組織系統(tǒng)中的很多中間層級，都可在信息化條件下得到裁減，以實現政府組織扁平化。

可見，政府組織結構的電子化與扁平化是緊密聯系、相互促進的。現代電子與信息技術的發(fā)展及其在政府治理過程中的應用，為政府組織結構的扁平化提供了有力的技術支持，許多現代國家因此正在構建的電子政府，促進了政府組織結構的再造，包括政府自身的組織結構、運行方式、行政行為等方面的變革，進而，為政府結構的扁平化創(chuàng)造了條件。顯然，政府組織結構的電子化與扁平化，有利于克服政府官僚體制結構下政府對于社會的回應性不夠、回應力弱化等方面的種種弊端，有利于提升政府回應社會的速度和質量，因而理所當然地成為回應型政府運行過程中的組織構成模式。

四、治理過程與績效評估

(一)治理過程：透明、快捷

根據俞可平概括的政府善治的基本要素，善治需要回應，因此，善治的政府，應該是回應性強的政府。就政府而言，要實現善治，一方面，要透明。“透明程度愈高，善治的程度也愈高”，“每一個公民都有權獲得與自己的利益相關的政府政策的信息，包括立法活動、法律條款、政策制定、政策實施、行政預算、公共開支以及其他有關的政治信息”，“以便公民能夠有效地參與公共決策過程，并且對公共管理過程實施有效的監(jiān)督”。另一方面，要快捷。“公共管理人員和管理機構必須對公民的要求做出及時的和負責的反應”。此所謂“及時”，就是公共管理人員和管理機構不得拖延對于社會的回應，政府反應必須快捷。政府要及時有效地回應社會或公眾需求，就必須以真實、可靠的信息為基礎，否則，政府就不可能了解回應社會的具體問題、內容，以及如何正確地回應社會；而政府要獲得真實、可靠的信息，政府回應社會和公眾參與政府治理的渠道就必須暢通，否則，政府與社會之間真實、可靠的信息，就難以及時、準確地通達對方，政府反應就會滯后，甚至由于反應不及時導致政府回應失效。可見，在政務公開基礎上的信息公開，即政務透明，在運作過程中確保流程暢通，即運作快捷，有利于社會對于政府治理過程的參與和監(jiān)督，確保了政府的回應性，提高了政府的回應力，是回應型政府實施有效治理的內在要求。

(二)績效評估：責任約束與對結果負責

所謂政府績效評估，就是對政府管理過程中的投入、產出、效果等，進行等級評定的過程和活動，并以此作為衡量政府工作的重要依據。有學者在剖析傳統(tǒng)的政府治理模式時，十分清晰地指出：對程序而非結果負責，公眾對政府的績效沒有發(fā)言權，助長了政府對公共事務的壟斷性。因此，必須“實施績效評估，把政府工作置于陽光和公眾的視野下，使政府成為一個對結果負責和對公眾負責的政府”。這樣的政府，才能改變傳統(tǒng)政府治理模式下社會與政府間事實上的不平等地位，才能形成政府回應社會的自覺性、責任感和持續(xù)的動力，才能建立起政府回應社會的有效機制，建成回應型政府。

20世紀80年代以來，政府績效評估首先在英國，然后在其他如新西蘭、澳大利亞、加拿大等國家得到推廣和普及，使政府績效評估逐步成熟并不斷完善起來，從而引發(fā)了政府運行模式的變革。首先，提高了政府服務效率。許多學者都以“3E”來描述政府績效評估的目的，即“經濟”(Economy)、效率(Efficiency)、效益(Effectiveness)。所謂經濟，是指每單位產品或服務的消耗值，是對于政府運行過程中節(jié)省或節(jié)約的要求；所謂效率，是指投入與產出之間的比率，即在給定的投入范圍內的產出量，是對政府運行過程中的速度要求；所謂效益，是指產出滿足組織目標和要求的程度，是對政府運行過程中所提供公共服務的質量、以及社會對此的滿意度等方面的要求。政府績效評估的目的，“就是要努力實現經濟、效率和效益三方面的最佳結合和平衡，實現資源的有效配置”。在西方國家，政府績效評估的上述三方面目的的實現，主要是借助了目標導向機制、財政控制機制和激勵機制。通過這些機制，在一定程度上降低了政府運作成本，提高了公務員服務社會或公眾的壓力與動力，從而提高了政府運作效率，并通過對政府行為結果的考核，促進了政府對社會需求的及時回應；其次，強化了政府責任機制。通過對政府的績效評估，最重要的，是籍此改進公共責任機制，使政府的戰(zhàn)略和措施“如實反映人民的意愿并置之于民眾的有效監(jiān)督之下，才能最終打破官僚體制的桎梏，把公共責任落到實處”。實踐證明。傳統(tǒng)的政府治理模式，并不能真正解決公共責任或政府責任問題。社會廣泛參與的對政府的績效評估，才能強化公共責任機制。一方面，可以通過多機構的績效監(jiān)督，盡量減少可能的監(jiān)督缺位，防止績效監(jiān)督流于形式，強化對于政府的責任約束；另一方面，績效標準和績效結果的公開化，強化了政府對于社會的責任意識，暢通了社會、公眾對政府過程進行監(jiān)督的渠道，使社會、公眾對于政府的監(jiān)督、制約，有了進一步的可靠性、可操作性，這時的政府，就有了更為剛性的、對其行為結果負責的責任約束，提高了其可持續(xù)地回應社會的能力與動力；第二，促進了政府與社會的合作。社會或公眾參與并成為政府績效評估的重要主體，促使政府與社區(qū)、公眾之間形成某種意義上的戰(zhàn)略聯盟，社會或公眾直接參與政府戰(zhàn)略目標、績效指標和標準的制定，甚至參與財政預算的安排等，有利于使政府戰(zhàn)略和具體工作，能夠更多、更好地反映社會或公眾的需要。公開的對于政府的績效評估，是對政府的強有力的導向。評估的內容、評估的結果讓社會或公眾知曉的程度，非常直接地影響了政府的價值取向和具體行動。社會或公眾對于政府績效評估的廣泛參與，打破了政府在公共產品供給方面的高度壟斷，社會或公眾有了越來越多的選擇價廉質優(yōu)的公共服務或公共產品的機會，使得政府有了前所未有的緊迫感，非常“在乎”與社會、公眾之間互信的合作關系及其對于施政結果的滿意度。這是確保政府回應性、提高政府回應力、形成政府回應機制的關鍵性因素之一。

概言之，服務社會的價值取向，政府與社會平等合作、共同參與的治理結構，現代技術條件下電子化與扁平化的政府組織結構，透明、快捷的治理過程，有多元主體參與的、體現責任約束與對結果負責的政府績效評估，踐行了公共治理理論。這些，共同構成了回應型政府的運行模式。