ＰＰＰ模式與準(zhǔn)公共品的供給

摘要：通過文獻(xiàn)資料、舉例等研究方法，闡述了PPP模式的內(nèi)涵和具體實施模式，分析了PPP模式在大型體育場館建設(shè)中的應(yīng)用形式，并對PPP模式在大型體育場館建設(shè)中的優(yōu)勢作了論述，最后，結(jié)合國內(nèi)外在大型體育場館建設(shè)中應(yīng)用PPP模式的成功經(jīng)驗，為我國今后采用PPP模式建設(shè)大型體育場館提出了一些對策和建議。

關(guān)鍵詞：PPP模式；大型體育場館；公共部門；私營部門

中圖分類號：G80-05 文章編號：1009-783X(2009)02-0151-04 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

作為準(zhǔn)公共物品，大型體育場館投資大、建設(shè)周期長、具有風(fēng)險性，非國有資本可能流入不足，因此，政府對大型體育場館的融資負(fù)有不可推卸的責(zé)任；但是，據(jù)此認(rèn)為大型體育場館的融資就應(yīng)該完全由政府負(fù)責(zé)，則在現(xiàn)實中是不可行的。從實踐看，單一的政府融資渠道既給政府帶來了沉重的財政負(fù)擔(dān)，又造成大型體育場館的資金缺口，還限制了非國有資本的活動舞臺。大型體育場館的融資僅靠政府財政是難以承擔(dān)的，必須開拓多元化的融資渠道，允許和動員非國有資本進(jìn)入大型體育場館的融資和建設(shè)、經(jīng)營管理中。PPP模式作為國際上通行的融資模式已經(jīng)廣泛應(yīng)用于社會各個公共設(shè)施的建設(shè)中，而且被證明是比較適合大型體育場館建設(shè)的一種融資方式。

1 PPP模式的內(nèi)涵及實施模式

PPP模式即公共部門與私營部門的合作(public-private-partnerships)。薩瓦斯認(rèn)為，PPP模式是公共和私營部門共同參與生產(chǎn)和提供物品與服務(wù)的任意組織形式，通過這種合作模式，合作各方可以得到比單獨行動更有利的結(jié)果。這種合作關(guān)系主要是通過一套協(xié)議和計劃來進(jìn)行，合作雙方共同承擔(dān)投資風(fēng)險、責(zé)任以及分享回報。政府并不是把項目的責(zé)任全部轉(zhuǎn)移給私人企業(yè)，而是由參與合作的各方共同承擔(dān)責(zé)任和融資風(fēng)險。PPP代表的是一個完整的項目融資、建設(shè)和管理的復(fù)合概念。

1.1PPP模式的內(nèi)涵

PPP模式在公共產(chǎn)品領(lǐng)域應(yīng)用以來，其內(nèi)涵逐漸完善。一般認(rèn)為，其主要內(nèi)涵有實施目標(biāo)、組織層次、適用領(lǐng)域、運作特點和合作博弈5個方面。

1)實施目標(biāo)。通常認(rèn)為PPP模式的目標(biāo)主要有2種。一是低層次目標(biāo)，指特定項目投融資以及建設(shè)開發(fā)的短期目標(biāo)，局限在具體項目特定時間完成；二是高層次目標(biāo)，指引入私人部門參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的綜合長期合作的目標(biāo)。

2)組織層次。PPP模式的組織形式非常復(fù)雜，既可能包括私人營利性企業(yè)、私人非營利性組織，同時還可能包括公共非營利性組織。合作各方之間不可避免地會產(chǎn)生不同層次、類型的利益和責(zé)任的分歧。PPP模式的機構(gòu)層次可以劃分為3個層次：第1層次為項目所在國的政府。是引入私人部門參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目的有關(guān)政策的制定者。項目所在國政府對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目有一個完整的政策框架、目標(biāo)和實施策略，對項目的建設(shè)和運營過程的參與各方進(jìn)行指導(dǎo)和約束。第2層次為項目所在國政府有關(guān)機構(gòu)，負(fù)責(zé)對政府政策指導(dǎo)方針進(jìn)行解釋和運用，形成具體的項目目標(biāo)。第3層次為項目私人參與者，通過與項目所在國政府的有關(guān)部門簽署一個長期的協(xié)議或合同，協(xié)調(diào)本機構(gòu)的目標(biāo)、項目所在國政府的政策目標(biāo)和項目所在國政府有關(guān)機構(gòu)的具體目標(biāo)之間的關(guān)系，盡可能使參與各方在項目進(jìn)行中達(dá)到預(yù)定的目標(biāo)。

3)適用范圍。PPP模式適用的范圍較廣，包括城市建設(shè)、醫(yī)療衛(wèi)生、文化教育、信息技術(shù)、環(huán)境保護(hù)和政府融資等，因此，由于PPP模式應(yīng)用的廣泛性，在多個領(lǐng)域都得到了各級政府的重視和關(guān)注，開展了不少積極有益的探索。一個成功的PPP模式需要一定程度公共和私人部門之間關(guān)系的重新組合，以創(chuàng)造權(quán)利合理配置的實施環(huán)境。

4)運作特點。在PPP模式的組織機構(gòu)中，參與項目的公共部門和私人企業(yè)之間都是以平等的方式相互影響。項目的投資者和經(jīng)營者一般是以項目公司形式存在，項目公司作為特許權(quán)人承擔(dān)合同規(guī)定的責(zé)任和義務(wù)，可以是財團、技術(shù)公司，也可以是股份合作企業(yè)。當(dāng)?shù)卣锰卦S權(quán)費用成立一個合同執(zhí)法事務(wù)所，根據(jù)協(xié)議和有關(guān)法律的規(guī)定，對項目公司的建設(shè)和行為進(jìn)行監(jiān)督。調(diào)解委員會由政府、投資銀團和項目公司等機構(gòu)的人員組成。

5)合作博弈。政府的公共部門與私人參與者以特許協(xié)議為基礎(chǔ)進(jìn)行博弈合作。他們的合作始于項目的確認(rèn)和可行性研究階段，并貫穿于項目的全過程，雙方共同對項目的整個周期負(fù)責(zé)。在項目的早期論證階段，雙方共同參與項目的確認(rèn)、技術(shù)設(shè)計和可行性研究工作；對項目融資的可能性進(jìn)行評估確認(rèn)；采取有效的風(fēng)險分配方案，把風(fēng)險分配給最有能力的參與者來承擔(dān)。成功融資方式的標(biāo)志就是它在各參與方之間實現(xiàn)了令人滿意和有效的項目風(fēng)險分配。PPP模式中，如果公共部門與私人部門之間存在分歧，任何一方不能隨意改變項目的實施，而應(yīng)當(dāng)平等地在特許協(xié)議的基礎(chǔ)上處理。

1.2PPP模式的實施模式

PPP模式存在的基礎(chǔ)是合同、特許權(quán)協(xié)議和所有權(quán)的歸屬。基于這三者的關(guān)系，PPP模型可以有不同的組合，根據(jù)實際的應(yīng)用情況，其應(yīng)用形式包括：服務(wù)協(xié)議、運營和維護(hù)協(xié)議、租賃—建設(shè)—運營、建設(shè)—轉(zhuǎn)移—運營、建設(shè)—運營—轉(zhuǎn)移、建設(shè)—運營—擁有—轉(zhuǎn)移、購買—建設(shè)—運營、建設(shè)—擁有—運營、設(shè)計和建造、設(shè)計—建造—運營等。不同PPP之間的區(qū)別雖然并不大，但也有其特點，從而適用于不同的情況。如果就基礎(chǔ)設(shè)施的公益性強弱來看，不同形式的適應(yīng)范圍也有所不同。一般來說，模式隨著基礎(chǔ)設(shè)施或建設(shè)該項工程的公益性、外部性由強到弱，如圖1所示。

2 PPP模式在大型體育場館建設(shè)中的應(yīng)用模式分析

截止到2003年底，我國歷年累計投入體育場地建設(shè)資金1914.5億元，其中：財政撥款為667.7億元，占投資總額的34.9％，單位自籌為1032.6億元，占投資總額的53.9％。政府財政撥款對大型體育場館提供融資的可能性空間已經(jīng)不大。而同時，政府還要負(fù)擔(dān)教育、國防、行政管理等純公共物品的供給，在這種背景下，引進(jìn)和應(yīng)用PPP模式就是比較現(xiàn)實和積極的應(yīng)對策略，積極吸引私人資本參與到大型體育場館建設(shè)中來，這樣既能減輕政府財政支出壓力，提高體育場館的投資與運營效率，同時又不會產(chǎn)生公共產(chǎn)權(quán)問題。依照大型體育場館不同的建設(shè)要求，PPP有不同的適用模式，見表2。

由此可見，PPP模式可以廣泛應(yīng)用于大型體育場館的運營、改擴建、新大型體育場館的建設(shè)等方面，通過PPP模式可以靈活地解決我國在大型體育場館建設(shè)中的各種資金需求。

3 PPP模式在大型體育場館建設(shè)中的優(yōu)勢分析

PPP不僅是一種項目融資模式，更是一種項目管理模式，其本質(zhì)上是指利用私人或私營企業(yè)資金、人員、技術(shù)和管理優(yōu)勢，向社會提供長期優(yōu)質(zhì)公共產(chǎn)品和服務(wù)。PPP模式是在公益設(shè)施私有化的背景下出現(xiàn)的，但它和私有化有本質(zhì)的區(qū)別，私有化的項目運作完全通過市場，由私營資本主導(dǎo)，政府在其中所起的作用是有限的，而PPP強調(diào)的是政府和私營企業(yè)的合作關(guān)系，公私部門的合作是建立在聯(lián)合投入資源、共擔(dān)責(zé)任、共擔(dān)風(fēng)險、共享利益的基礎(chǔ)上、通過合作達(dá)到共同的或者一致的目標(biāo)——即提供更好的公益設(shè)施和服務(wù)。

3.1在減輕政府建設(shè)投資負(fù)擔(dān)和風(fēng)險的前提下，提高大型體育場館的服務(wù)質(zhì)量

在PPP模式下，公共部門和私營部門共同參與大型體育場館的建設(shè)和運營，私營部門參與項目融資，可以增加項目的資本金數(shù)量，降低資產(chǎn)負(fù)債率；同時節(jié)省了公共部門投資，私營部門與公共部門共同承擔(dān)項目風(fēng)險，雙方成為互利的聯(lián)合體，從而更好地為社會和大眾服務(wù)。

3.2PPP模式可以使私營部門更多地參與到體育場館的建設(shè)中來，從而提高效率、降低風(fēng)險

PPP模式的操作規(guī)則使私營部門更多地參與到大型體育場館的設(shè)計、建設(shè)和運營的過程中來，進(jìn)一步提高了私營部門的積極主動性，促使私營部門在體育場館的投資建設(shè)中引進(jìn)先進(jìn)的技術(shù)和管理方法，更有效地對項目建設(shè)與運行進(jìn)行控制，從而降低項目風(fēng)險，更好地保障各方利益。

3.3PPP模式可以在一定程度上保障私營部門的收益，提高投責(zé)的積極性

私營部門的投資目標(biāo)還是盈利。無利可圖的大型體育場館建設(shè)是吸引不到私人資本投入的。在PPP模式下，公共部門給予私人投資者相應(yīng)的政策扶持，例如：稅收優(yōu)惠、貸款擔(dān)保、土地優(yōu)先開發(fā)權(quán)等，通過實施這些政策，降低投資風(fēng)險，保障私營部門一定的利益，提高私人投資者投資大型體育場館建設(shè)的積極性。

4 PPP模式在國內(nèi)外大型體育場館建設(shè)中的應(yīng)用

美國大型體育場館尤其是部分可以滿足職業(yè)體育需要的體育場館，目前主要采用PPP模式。1980年以前，私人資本很少介入體育場館融資，而且?guī)缀鯖]有公私聯(lián)營結(jié)構(gòu)的融資。20世紀(jì)80年代后，美國體育產(chǎn)業(yè)市場化程度提高，法律環(huán)境改善，民間資本對體育場館建設(shè)興趣增加，出現(xiàn)公私聯(lián)營融資模式，私人資本在體育場館融資中的作用越來越大，并在以后的時間里一直占據(jù)主導(dǎo)地位。美國體育場館建設(shè)資金中，私人投入部分主要是通過體育場館的運營來收回投資，其經(jīng)營收人來源主要包括貴賓席、公司贊助、租約支付、停車費、商品銷售收入、廣告收入、冠名權(quán)等方面的收入。美國得克薩斯州的阿拉莫圓頂體育場、科羅拉多州的庫爾斯棒球場、猶他州的德爾塔球場以及法國的畢格體育場都是采用PPP模式融資修建的。在美國NBA聯(lián)賽的菲尼克斯太陽隊1992年建成的美國西部球館的投資中，政府部門投資占39％，并擁有體育場館所有權(quán)，其余61％完全由民間資本構(gòu)成。具體投資額狀況是：菲尼克斯市政府投入了0.35億美元(0.28億用于建設(shè)場館，0.7億用于購買土地)，菲尼克斯太陽隊投入0.55億；同時，菲尼克斯太陽隊作出承諾：在為期30年的時間里每年上繳50萬美元(保持3％增長率)給菲尼克斯政府，同時該場館的豪華包廂收入以及廣告收入的40％也要上繳給菲尼克斯政府。法國巴黎為1998年世界杯足球賽建設(shè)的法蘭西體育場也采用了PPP模式，總投資36600萬歐元，國家投資為19100萬歐元，其余通過招標(biāo)由中標(biāo)人負(fù)責(zé)籌集。2000年悉尼奧運會主體育場——奧林匹克體育場，采用PPP模式建設(shè)，通過國際招標(biāo)選擇中標(biāo)人負(fù)責(zé)體育場的設(shè)計、投融資和建設(shè)，同時政府給予資金上的支持。

雖然PPP模式在國外已經(jīng)有很多成功案例，但在我國還是處于起步階段。2001年隨著奧運會申辦成功，中國迎來了大型體育場館的建設(shè)高潮。2008年北京奧運會所使用的國家體育場采用的是比較典型的PPP模式。業(yè)主單位是由北京市國有資產(chǎn)經(jīng)營有限責(zé)任公司和中信集團聯(lián)合體共同組建的國家體育場有限責(zé)任公司?？紤]到財政和資金平衡問題，前者代表政府出資占總投資的58％，后者出資42％，完成設(shè)施建設(shè)，并在獲得國家體育場特許經(jīng)營權(quán)的30年內(nèi)，回收成本、償還債務(wù)、賺取利潤。30年后，北京市國有資產(chǎn)經(jīng)營有限責(zé)任公司代表政府收回國家體育場的經(jīng)營權(quán)。國家體育場PPP模式的核心是特許經(jīng)營權(quán)的授予。基礎(chǔ)是要處理好4個方面的關(guān)系：一是建筑設(shè)計與項目法人招標(biāo)的關(guān)系；二是工程質(zhì)量、成本、安全、效益與工期的關(guān)系；三是賽時與賽后的關(guān)系；四是中標(biāo)人與政府出資人代表的關(guān)系。國家體育場是我國第1個采用PPP模式建設(shè)的體育設(shè)施，國家體育場這種全新投融資模式的運用，不僅標(biāo)志著北京市在利用社會資金進(jìn)行大型體育設(shè)施的建設(shè)和運營的嘗試上又邁出了實質(zhì)性的一步，而且為大多數(shù)奧運場館的建設(shè)和運營機制提供了一個范例。在這里，政府向國家體育場出資，首先是為了確保它成為標(biāo)志性建筑，達(dá)到最高水平；同時。因為工期特別緊，公共部門需要嚴(yán)格確保項目建設(shè)進(jìn)度和質(zhì)量，再者，未來國家體育場的門票價格應(yīng)該讓老百姓接受，種種原因決定了政府必須要出資，而且是超過總投資一半的資金。

5 我國大型體育場館建設(shè)中實施PPP模式的對策和建議

借鑒西方發(fā)達(dá)國家的成功經(jīng)驗，結(jié)合我國大型體育場館建設(shè)中PPP的已有實踐，本文認(rèn)為。我國在大型體育場館的建設(shè)和管理中可以適度引進(jìn)PPP模式，采取比較科學(xué)的具體形式，有效擴大體育設(shè)施的供給。主要對策和建議如下。

5.1公共部門的角色轉(zhuǎn)換

按照完善社會主義市場經(jīng)濟體制的要求，在國家宏觀調(diào)控下更大程度地發(fā)揮市場配置資源的基礎(chǔ)性作用，最終建立市場引導(dǎo)投資、企業(yè)自主決策、銀行獨立審貸、融資方式多樣、中介服務(wù)規(guī)范、宏觀調(diào)控有效的新型投資體制。在這種思路下，公共部門應(yīng)由過去在大型體育場館建設(shè)中的主導(dǎo)角色，變?yōu)榕c私營部門合作提供公共服務(wù)中的監(jiān)督、指導(dǎo)以及合作者的角色。公共部門通過制定有效政策及具體措施，促進(jìn)國內(nèi)外私人資本參與到我國大型體育場館建設(shè)中，形成風(fēng)險共擔(dān)、利益共享的公共部門和私人資本的合作模式。公共部門改變?yōu)榻M織者和促進(jìn)者的角色，而不是全部資金的供應(yīng)者和經(jīng)營管理者，不再承擔(dān)巨大的投資風(fēng)險和商業(yè)風(fēng)險。

5.2建立健全相關(guān)法律法規(guī)，增強運作高效性和規(guī)范性

PPP項目是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及面寬廣，參與部門多，法律關(guān)系錯綜復(fù)雜，需要系統(tǒng)的法律法規(guī)對其加以規(guī)范。例如，有關(guān)政府部門應(yīng)抓緊研究大型體育場館的投融資、建設(shè)、運營等各方面PPP運作的標(biāo)準(zhǔn)化操作流程，從而使雙方的談判有章可循，省時省力。另外，我國中央和地方政府都有一定的項目審批權(quán)，如果沒有統(tǒng)一的政策導(dǎo)向，往往會導(dǎo)致執(zhí)行行為的偏離；因此，在制定和實施政策方面，國家應(yīng)給予明確規(guī)定，尤其是建立政府與私營機構(gòu)之間的關(guān)系，建立政府對企業(yè)在安全、服務(wù)、運營、價格等方面進(jìn)行監(jiān)督，約束、激勵的規(guī)則與機制，建立基礎(chǔ)設(shè)施項目投資回報補償?shù)木唧w可操作性辦法，如價格補償機制、土地補償機制、廣告商貿(mào)補償機制等，為每個PPP項目建立投資收益模型創(chuàng)造條件。這樣既保證了政府的相關(guān)利益，又增強了投資方資金投入的信心。PPP的運作需要在法律層面上對公共部門和私營部門在體育場館建設(shè)中承擔(dān)的責(zé)任、義務(wù)和風(fēng)險進(jìn)行明確界定，保護(hù)雙方利益。在PPP模式下，體育場館的設(shè)計、融資、運營、管理和維護(hù)等各個階段都可以采取公私合作，通過完善法律法規(guī)對雙方進(jìn)行約束。我國在這方面的立法還不完善，尤其是與國外的私人資本進(jìn)行合作方面的法律法規(guī)，國家應(yīng)加緊這方面的立法，盡快與國際接軌。

5.3積極拓寬PPP模式的融資渠道

PPP模式是國際上比較通行的公共產(chǎn)品建設(shè)的融資方式之一，已經(jīng)有許多成功的案例，因而各級政府應(yīng)該以這些應(yīng)用實例為基礎(chǔ)，認(rèn)真研究PPP模式在我國大型體育場館建設(shè)中的應(yīng)用前景。在政策上，應(yīng)該首先鼓勵PPP項目使用國家政策性銀行貸款和外國政府貸款，同時允許保險基金、社?；?、住房基金等大型基金在公共產(chǎn)品領(lǐng)域投資。如果國家對上述基金的投資限制能夠放寬，不僅能夠改善公共產(chǎn)品投資不足的局面，而且能夠大大緩解各種基金的經(jīng)營壓力；其次，可以將證券的發(fā)展與基礎(chǔ)領(lǐng)域改革和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整結(jié)合起來。例如，ABS方式可以不受項目原始權(quán)益人自身條件的限制，繞開一些客觀存在的壁壘，籌集大量資金，具有很強的靈活性。當(dāng)前國家應(yīng)將證券市場的有關(guān)政策向基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)傾斜，架起資本市場與基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)之間的橋梁，利用資本市場盤活基礎(chǔ)領(lǐng)域龐大的國有資產(chǎn)并引入增量資金以求大力發(fā)展。

5.4堅持采取公開招標(biāo)選擇方式選擇合作伙伴

PPP模式有各自不同的特點和要求，在選擇私人合作伙伴時，一般來說政府要堅持3個原則：一是堅持實施市場化原則，要通過公開、公平、公正的方式招標(biāo)，堅決防止在PPP領(lǐng)域出現(xiàn)串標(biāo)等腐敗現(xiàn)象；二是堅持運作規(guī)范化原則，明確合作伙伴的基本條件。要求合作伙伴具備經(jīng)濟實力和專業(yè)水平，從而在合作伙伴進(jìn)入時，既能帶來資金，又能引進(jìn)先進(jìn)的管理技術(shù)等。在引入私人資本時，判斷標(biāo)準(zhǔn)不應(yīng)看重其資金的性質(zhì)、來源背景，而應(yīng)該側(cè)重考察其是否具備一定的資金實力和有一定社會影響力、品牌是否突出、管理是否先進(jìn)，從而在引人資金的同時能夠促進(jìn)企業(yè)經(jīng)營管理機制的改革和創(chuàng)新，三是堅持違規(guī)處罰嚴(yán)肅性原則，由于多方面原因，實施PPP模式可能由于公共部門和私人機構(gòu)之間難以較好磨合，導(dǎo)致合同解散，因此必須嚴(yán)格按合同條款來執(zhí)行。對因政府原因?qū)е潞贤y以執(zhí)行的，應(yīng)嚴(yán)格補償甚至追究有關(guān)部門的責(zé)任。

5.5政府提供必要的資金廈扶持，設(shè)計合理的風(fēng)險分擔(dān)結(jié)構(gòu)，形成有效的監(jiān)管構(gòu)架

PPP模式并不意味著政府完全退出大型體育場館的運營。由于大型體育場館建設(shè)投資大、回報周期長，民間投資者大多比較謹(jǐn)慎，輕易不愿投資這一領(lǐng)域，因此，政府應(yīng)提供必要的資金支持，以吸引民營資本的進(jìn)入；同時，國際經(jīng)驗表明，風(fēng)險分擔(dān)機制是PPP項目的核心。吸引民營資本除了給予必要的資金支持外，還應(yīng)該考慮如何使其規(guī)避風(fēng)險。PPP項目面臨的風(fēng)險通常包括：政府政策不穩(wěn)定。PPP項目融資成功的關(guān)鍵是項目的風(fēng)險分擔(dān)是否合理，通常情況下是根據(jù)各方獲利多少的原則考慮相應(yīng)的風(fēng)險承擔(dān)，使參與體育場館建設(shè)的各方包括公共部門、私營部門、銀行和其他投資人等都能接受。只要利益與風(fēng)險承擔(dān)成正比，就能保證項目的順利進(jìn)行。另外，一個大型體育場館的投資需要較長的時間才能收回，這就需要建立一個長期發(fā)展計劃，并有一個相應(yīng)的監(jiān)管程序，利益相關(guān)方都應(yīng)進(jìn)入監(jiān)管過程。監(jiān)管的最終目的是保證體育場館的建設(shè)和運營健康持續(xù)地進(jìn)行，保障參與各方的利益。

5.6加強相關(guān)專業(yè)人才的培養(yǎng)

PPP模式操作復(fù)雜，需要經(jīng)濟、法律、財務(wù)、合同管理和專業(yè)技術(shù)等各方面人才。在我國PPP模式尚屬新生事物，尤其缺乏按照國際慣例進(jìn)行工程項目管理的人才，同時還需要精通法律、金融和經(jīng)營管理的復(fù)合型人才，加強這方面人才的培養(yǎng)，增強投資方在我國大型體育場館建設(shè)經(jīng)營中的信心，吸引更多的投資人到體育公共設(shè)施的建設(shè)中來。