對我國全民健身事業法制建設的思考

摘要：為使我國群眾體育的健身權益更好地得到法律保護，采用文獻資料及邏輯分析法分析了我國《全民健身條例》制定的現實重要性，回顧我國全民健身制度的法制進程、存在的問題。分析《我國全民健身條例》(征求意見稿)的立法宗旨、立法內容、立法思路。結果表明：我國在建國初期比較重視國民的體質健康，頒布了很多有關全民健身的法規，然而我國提出競技體育優先發展戰略后，我國體育的發展方向開始偏離了群眾體育，全民健身立法的相對滯后造成了我國體育事業發展的嚴重不協調，憲法賦予公民的體育權利很難得到保障。《全民健身條例》的頒布是體育事業落實科學發展觀的最好體現，它使體育回歸到以人為本的發展理念。最后提出提高我國全民健身條例的立法質量，提高體育場地建設和利用效益，建立和完善全民健身體系等立法思考。

關鍵詞：全民健身條例；法制建設；立法質量；立法思考

中圖分類號：G80－05 文章編號：1009—783x(2009)04—0403—05 文獻標志碼：A

2008年11月5日，《全民健身條例》(征求意見稿)在國務院法制辦網站向社會公布，廣泛征求公眾的意見，這是民主立法的重要體現。隨著法治社會和服務型政府目標的提出，以法律的形式來保障人民群眾的健身權益、滿足人民群眾的健身需求，成為目前群眾體育領域內的一項十分重要的工作。我國目前正處于社會轉型時期和各種利益關系矛盾相互交織的凸現階段，群眾體育工作同樣面臨著諸多挑戰，如何提高我國《全民健身條例》的立法質量，使之能更好地保障我國廣大人民的體育健身權益，促進全民健身活動合法健康開展，已成為北京奧運會后我國體育工作面臨的一大問題。

1 《全民健身條例》制定的現實意義

1.1 建設和諧社會、落實體育科學發展觀的需要

十七大報告指出，深入貫徹落實科學發展觀要體現到領導科學發展、促進社會和諧上來，落實到引領中國發展進步、更好代表和實現廣大人民的根本利益上來。開展全民健身運動是提高人民身心健康和身體素質的重要方式，是社會和諧進步的重要標志。構建社會主義和諧社會，要求以科學的方式對待自然和社會，而提高身體素質、提高生命和生活質量是和諧社會的基本涵義，對此，體育承載著不可推卸的使命和責任。在新的歷史階段和社會背景下進行體育事業的改革與發展，首先要求貫徹科學發展觀，堅持以人為本，這就必然將廣大人民群眾的體育利益、將實現和保障公民的體育權利，作為體育工作根本著眼點、出發點和根本歸宿。’。而體育權利的確認和設定，體育權利的維護與保障，對侵犯體育權利行為的制止和糾正，對體育權利侵害造成后果的責任追究和權利救濟，在現代社會中必然要依靠法制的力量。

1.2 人們的健身需求日益高漲，需要法律提供保障其得以實現

全民健身是利國利民的事業，“生活奔小康、身體要健康”，反映了人民群眾全面建設小康社會對體育健身的需求。隨著經濟社會發展和人民生活水平的大幅度提高，全社會的體育健身意識普遍增強，對體育健身設施和健身活動環境的要求也不斷提高，人們需要一個比較完善的全民健身服務體系滿足其日益多元化的體育健身需求。為了最大限度地做到因地制宜、分類指導，每年國家在全民健身方面的投入很多，而投入之后的產權歸屬、使用和管理等一系列問題，都需要一個明確的法律條例來保障，因此，為人們營造一個良好的全民健身環境，制定《全民健身條例》勢在必行。

1.3 后奧運時代，需要法律保障體育各項事業的協調發展

北京奧運會上，中國體育健兒的精彩表現彰顯了中國競技體育的巨大成就和“奧運爭光計劃”的圓滿完成，然而，競技體育并不是體育的全部，當我們沉浸在北京奧運會的成功和金牌第一的喜悅中時，我們是否意識到我國青少年的身體素質已連續20年下滑，國民日益高漲的健身需求與缺乏體育場地和健身指導的矛盾日益突出。目前，中國體育發展極為不協調。北京奧運會后，中國體育理應回歸“以人為本”的價值取向，還原體育教育和文化的本質內涵，“以人為本”的體育應是全民的體育，絕不僅僅是體育部門和專業運動員的體育，值得慶幸的是這已在中國成為共識。中國體育的發展，正在擺脫“重競技輕群體”、“重金牌輕參與”的弊病，開始協調發展。體育的功能也由此得到淋漓盡致的發揮。體育的功能和作用，決不僅僅是強身健體，它所倡導的積極向上、團結合作、崇尚規則、公平競爭、人與自然和諧共生的精神，與和諧社會的理念完全一致。全民健身條例的頒布實施，勢必在中國現代化進程中有力推動人的綜合素質的現代化，使“以人為本”更為深化，使全民健身在中國成為一種生活方式，促進中國人的全面進步和發展。

1.4 行政體制改革要求轉變政府職能，需要法律落實各級政府在全民健身事業中的職責

目前我國的政府機構改革中，政府職能的轉變是重要的一方面，政府的公共管理和社會服務職能越來越受到重視。盡管《體育法》里面規定要保護人民體育活動的權益，但是《體育法》是一個母法，對全民健身不可能做具體的規范。《全民健身計劃綱要》(以下簡稱《綱要》)對全民健身活動進行了原則的規劃，但全民健身活動中的一些重要而具體問題缺乏法律規范。到底怎么來保護公民健身的權利，各級政府應該盡的責任是什么，我們希望能夠有條例來明確規定，用法律的形式表現出來。

2 我國全民健身法制建設回顧

2.1 我國全民健身的法制進程

新中國建國之初，黨和國家十分關懷人民的健康，重視發展體育運動，在1949年公布的《中國人民政治協商會議共同綱領》中就明確規定“提倡國民體育”。這一時期制定的體育法規、規章和法規性文件絕大部分是與群眾體育有關的，例如，1954年發布的關于在《政府機關中開展工間操和其它體育活動的通知》，1955年頒布的《關于開展職工體育運動的暫行辦法綱要》等。此外，國家也十分重視學校體育的法規建設，例如，1951年發布的《關于改善各級學校學生健康的決定，1958年發布的《勞動衛國體育制度條例》，1964年頒布的《勞衛制實施細則》等。這些法規、規章和法規性文件對于建立和健全各級體育組織機構，促進人民身體健康，保障大眾體育的順利開展奠定了良好的基礎。在法律層次上我國憲法和體育法都分別對群眾體育工作高度關注。《中華人民共和國憲法》第二十一條規定“國家發展體育事業，開展群眾性的體育活動，增強人民體質”。這是國家在憲法中確認大眾體育，實現公民體育權利的專門條款，也是我國發展體育事業的基本原則和宗旨。1995年國務院頒布了《全民健身計劃綱要》，使全國的群眾體育進入了一個全面發展的新階段。《全民健身計劃綱要》將“基本建成有中國特色的全民健身體系”作為我國全民健身事業到2010年的奮斗目標。1995年8月全國人大常委會審議通過了《中華人民共和國體育法》，明確規定國家和社會各方面對公民行使體育權利的保護責任，這為維護廣大群眾參與體育的權利，落實《全民健身計劃綱要》提供了法律保障。

2001年國家體育總局制定了《全民健身計劃綱要》第二期工程(200l 20lO年)規劃，保障了全民健身計劃有步驟地推進E4110。2002年中共中央和國務院制定了《關于進一步加強和改進新時期體育工作的意見》，指出我國要“大力推進全民健身計劃，構建多元化體育服務體系”。黨的十六大更把“全民族的健康素質明顯提高、形成比較完善的全民健身體系”作為全面建設小康社會的目標，使體育在全面建設小康社會的宏偉藍圖中有了明確的、突出的目標定位。在籌備北京奧運會的過程中，體育部門抓住奧運機遇，提出了“全民健身與奧運同行”的主題，掀起全民健身的新高潮。全國圍繞“建設好群眾身邊健身場地、健全群眾身邊體育組織、舉辦群眾身邊經常性體育活動”3個主要環節開展工作，各級各類全民健身活動蓬勃開展。反映了全民健身事業在體育事業中的主體地位，反映了全民健身事業在國計民生中的基礎地位，反映了全民健身事業在全面建設小康生活中的戰略地位。

近年來，廣大人民群眾希望制定《全民健身條例》的呼聲日益高漲，國務院領導非常重視此項工作并作出重要批示。1995年發布的《全民健身計劃綱要》到2010年將完成歷史使命，人民群眾很關心2010年以后怎么辦。《綱要》就其法律性質而言，屬行政規劃范疇，因此，在《全民健身計劃綱要》的基礎上，認真總結《綱要》實施的成果和經驗，認真分析全民健身活動中的新需求、新問題，及早組織力量，研究2010年后全民健身計劃的實施方案，促進全民健身活動在新周期再上新臺階，為進一步推動全民健身事業的發展提供在國務院立法層次上的強有力的法制規范。

2005年《全民健身條例》列入國務院法制辦議事日程，全國政協體育組關于制定《全民健身條例》的提案自從2000年全國人大會議提交以后，得到了全國政協、國務院法制辦和國家體育總局領導的高度重視。2005年三方共同組成了調研組，前往黑龍江、浙江和云南3省進行了深入調研。在進行調研的市縣中，調查組選擇了已建和未建條例的地方進行對比調研。調研工作對制定了條例和沒有制定條例的地方一起進行，能夠對比出條例對于當地全民健身工作的影響。目前北京、上海、天津、江蘇、山東、安徽、浙江等14個省市已分別制定了省級全民健身的地方性法規，地市級的《全民健身條例》也屢有出臺，在實際工作中取得較好效果。

北京奧運會的成功舉辦激發了大眾體育意識和健身熱情，為繼承和發揚這筆寶貴遺產，放大“全民健身與奧運同行”的效應，使之長效化、制度化、生活化，在結合群眾體育的需求與地方全民健身立法的相關經驗基礎上。2008年11月5日《全民健身條例》(征求意見稿)在國務院法制辦網站對外公布，廣泛征求社會各界的意見，《全民健身條例》的頒布實施必將對公民的健身權益和體育權利的實現起到保障作用。

2.2 我國全民健身法制建設存在的問題

1)全民健身的法制環境不夠完善，缺乏全民健身的配套法規；2)《綱要》的明晰性、可操作性、現實性與穩定性較差，政策內容存在歧義。“原則多，可操作性少”、“抽象多，具體規定少”，目標要求過高或不具體，政策變動過快等導致政策執行的不暢或流于形式；3)政府、體育社團、公民在全民健身活動中的地位、作用和權責規定比較模糊。目前，《綱要》的執行主體主要是體育部門或教體部門，全民健身是一項關乎全國人民健康發展的系統工程，僅靠體育部門難以完成這個宏偉巨大的工程；4)經費投入缺乏保障。全民健身事業經費沒有作為專項支出列入本級體育行政主管部門預算，從體育部門利益對有限的體育經費分配上看，群眾體育是一項吃力不討好的事情，與競技體育投入相比，群眾體育投入的效益短期內很難被人們觀察到，體現不到政府的績效和作為，體育部門錯誤的“政績觀”導致經費的投向以競技體育為主，在有限的體育經費中投向群眾體育的經費就少得可憐；5)組織建設缺乏。國家體育總局和各省市級體育局管理群眾體育的部門比較少，工作人員配備較少導致群眾體育工作組織領導不力，特別是在前一段的機構改革中，不少縣區撤銷了體委或將其并人文體局，從而造成縣級及農村無專門的體育管理機構；6)對群眾體育工作的宣傳力度不夠。群眾對《綱要》知道并了解其內容的人非常少，連《綱要》的內容都不甚了解，那么民眾對綱要的接受、認可與主動履行的狀況如何是可想而知；7)公共體育設施嚴重欠缺。多次群眾體育調查，群眾反映存在的問題都是體育設施不足，而且在已有的體育場館還存在開放率和利用率不高的現象；8)體育執法工作力度不夠。體育行政部門是保障全民健身事業順利實施的執法主體，認真履行法律法規賦予的職責是依法治體、依法治市的需要，但是，從調研中發現，體育執法機構和隊伍很不健全，執法經費嚴重不足，體育行政執法能力和水平亟需提高。

3 對我國《全民健身條例》相關立法問題的探討

3.1 立法宗旨

公民作為群體或個體的健身權益受到損害的情況大量存在，而法律法規賦予公民相關的救濟方式軟弱乏力，健身權益成為現代公民權利體系中最易受到威脅和損害的權利之一。因此，《全民健身條例》的立法宗旨應突出對公民健身權益的確認和保障。通過制定國務院立法層次的《全民健身條例》，把屬于公民自身的健身權益以類型化的方式具體確定下來并規定相應的救濟手段和途徑，是保證全民健身健康發展的當務之急。

3.2 立法內容

關于《全民健身條例》的內容設計，《征求意見稿》主要是圍繞著確立和維護公民的體育健身權利，重點從以下一些方面展開。

1)落實《體育法》的有關規定，進一步確立開展全民健身活動，增強人民體質是各級政府的法定職責，強化各級政府對全民健身工作的領導、指導、保障、服務、管理職能。務必保證政府對全民健身工作的有效作為，防止和追究在全民健身方面的政府責任缺失。

2)調動社會各界對公民的健身活動的支持，按照“小政府，大社會”的模式建立起全民健身的社會化管理體制和工作網絡體系，激勵多方主體對全民健身的參與和投入，形成國家與社會、政府和市場緊密結合的全民健身發展格局。

3)要運用各種形式在各個部分中，具體設定公民的體育健身權利內容。

4)確認和規范全民健身工作的管理制度，特別是對一些危險性大的飄流、攀巖等活動與場所，建立嚴格的準入制度和監督制度。

5)開展全民健身的多方面保障措施。特別是在全民健身場地設施服務方面，要在擴建與維護全民健身工程的同時，推出學校體育場地對社會開放問題的政策性措施。

3.3 立法思路

關于立法基本思路。全民健身活動與培養體育精英為目的的競技體育運動不同，它集群眾性、趣味性、競技性、健身性于一體，強調科學、文明、安全、便民，體現以人為本。全民健身的主體是廣大人民群眾，立法要促使和保障廣大人民群眾積極、有序、廣泛地參與。開展全民健身活動，各級政府及有關單位負有推動、服務和監督管理的重要職責。《征求意見稿》各章的內容充分體現了上述思路，明確規定“全民健身應當堅持政府倡導、社會支持、公眾參與、科學文明、和諧發展的原則”，并對政府和有關組織在全民健身活動中的組織引導職責、公民的權利和義務、設施建設和利用、公共保障和服務體系及相應的法律責任等內容，作了比較系統、具體的規定。

4 我國全民健身事業法制建設的對策

4.1 提高《全民健身條例》的立法質量

立法質量即指立法的合法性、合理性、科學性、可操作性以及相關立法之間的協調性較高。提高《全民健身條例》的立法質量，可以從以下幾個方面人手：1)完善立法的公眾參與機制。大力實施開門立法，采取“公眾參與、專家評審、民主審議、利益團體介入”的立法機制，全民推行“媒體公示、公開聽證、委托立法、現場論證和社會招標等公開立法模式；2)健全立法審查審核機制。建立健全法律顧問制度、立法咨詢委員會制度、立法評審制度、立法助理制度等，充分借助專家力量，提高立法審查審核的技術水平；3)完善立法的文本審讀制度。按照制定全國統一的立法技術標準，對立法的篇章結構、語言文字、邏輯內容統一要求。從文字、結構、邏輯、立法技術等方面從嚴把關、提高立法文本質量。

4.2 著力提高體育場地建設和利用效益

體育健身設施是開展全民健身活動的基礎條件。目前，體育健身設施主要是公共體育設施、學校體育設施、居民區配套體育健身設施和各單位、體育社會組織的體育設施。《征求意見稿》對全民健身設施建設和利用作了以下規定。

1)第22條規定：“各級人民政府應當按照城鄉規劃的統一要求，制定全民健身設施規劃，促進全民健身設施建設，加強對全民健身設施的管理和保護”。在這個地方我認為應加上“充分發揮其功能，提高利用率”。因為占有絕大多數體育場地資源的學校體育場地開放率普遍不高，開放率僅29.2％，還有很多大型體育場地在賽后由于管理不善，很多體育場館都形成了賽后比較蕭條的局面，造成資源的閑置和浪費。在全民健身設施具體的建設選址上，應當遵從便民、布局合理，并以公示、聽證會等方式征求公眾意見。防止因交通不便而造成的人們鍛煉不方便，全民健身設施人氣不旺。

2)第25條規定：“新建、改建、擴建居民住宅區，應當按照城市社區體育設施建設用地指標，同步建設配套健身設施”。為便于督促落實，有關部門在審查建設單位的初步設計文件時，應當征求體育行政部門的意見。工程驗收時，應邀請體育部門參與驗收，沒有按要求建設健身設施的居民住宅區要征收健身設施費。

3)第29條規定：“學校應當在寒暑假和節假日將體育設施向公眾開放，有條件的還可以在其他非教學時間將體育設施向公眾開放……”。這些年由于政府的重視，教育、體育等部門積極努力，大力推廣學校的體育場地開放后解決教學秩序、安全保障、經濟補償等問題的成功經驗，進一步提高開放率，不少地方學校體育場地的開放已經有了長足的進步。學校體育場在向社會開放時，要考慮到學校的安全管理，在不影響教學的情況下，學校體育場地可在假期向社會開放，對開放情況比較好的單位可以采用政府購買服務的方式給予一定財政補貼，體育部門也可以將體育彩票公益金撥付給體育場地對社會開放較好的單位。

在《征求意見稿》中應加上因城鄉建設確需拆除或者改變其功能、用途的，應當按照《公共文化體育設施條例》的規定審批和擇地遷建這一條款。《征求意見稿》應對利用體育彩票公益金建設遍布城鄉的全民健身路徑等工程加以規范。要適時開發新產品，豐富路徑功能，應區別不同地區、不同對象的不同需求，提高全民健身路徑工程建設的針對性、趣味性，探索滿足多樣化、個性化需求的新途徑。

4.3 政府和主要領導應積極倡導大眾體育的開展

全民健身的工作是一項系統工作，涉及政府職能的方方面面，只有政府各職能部門都承擔起相應的責任并為大眾體育的開展發布相關的文件，提出具體的措施，才能是全民健身工作順利推進。在每年的8月8日，政府領導上至國家主席、各部部長、體育局長，下至各級部門官員都要身體力行，積極參加大眾體育活動，為營造全民健身的氛圍，起到模范帶頭作用，并號召大家重視身體健康，積極參與到大眾體育活動中。

4.4 把建立和完善全民健身體系作為全民健身工程的突破口

關于建立和完善全民健身的服務體系，為了更好地服務于全民健身，推動全民健身活動廣泛開展，全民健身立法應從以下幾個方面加強全民健身服務體系建設。

1)應明確發展全民健身事業應是各級政府的責任，保障公民依法享有參加全民健身活動的權利，任何單位和個人不得阻撓、限制公民參加正常的體育健身活動；各級人民政府及相關部門、單位應當為婦女、兒童、青少年、老年人、殘疾人參加全民健身活動提供便利條件。

2)建立全民健身必要的資金保障機制。縣級以上人民政府應當將全民健身事業經費作為專項支出列入本級體育行政主管部門預算，并隨著國民經濟的發展和財政收入的增長逐步增加。體育彩票公益金應當按照國家規定的比例用于全民健身事業，專款專用，不得截留、挪用。縣級以上人民政府體育行政主管部門應當按年度向社會公布用于全民健身事業的體育彩票公益金的收支情況，接受社會監督。

3)體育行政部門會同有關部門組織實施國民體質監測方案，定期進行國民體質監測，向社會公布監測結果。

4)公共體育設施管理單位和體育社會組織在體育行政部門指導和監督下全年向公眾開放公共體育設施；由政府投資建設、有關單位管理使用的體育健身設施，有關管理單位應當積極創造條件或者利用節假日、假期等時間向公眾開放。

5)建立社會體育指導員制度，積極發揮社會體育指導員的宣傳、咨詢、組織和輔導作用，科學引導，普及提高。

6)公共體育設施應當免費開放，供全民健身使用；管理單位確有成本開支，需收取服務成本費的，應當依法經價格主管部門批準，同時對老年人、殘疾人、中小學生實行價格優惠；收取的費用專項用于公共體育設施的日常維修、保養、管理和事業發展。

7)體育設施管理單位要建立健全各項服務規范和安全管理制度，根據健身項目特點，配備合格的器材．采取相應的安全措施；同時配有相應等級或資格的體育指導員和救護人員。

8)縣級以上體育行政部門應當及時向公眾公布本行政區域的公共體育設施名錄及其服務項目等有關信息。

9)應利用大眾傳播媒體為全民健身大造輿論聲勢，通過電臺、電視臺、報刊、雜志大量播、載有關體育健身信息，普及全民健身知識，推廣科學、文明、健康的體育健身活動項目和方法，使人們耳濡目染，自覺養成健身習慣。

4.5 加強全民健身的行政許可管理

若在全民健身場所或全民健身活動中設置專業性強、技術要求高、直接關系人身安全的體育項目，將需得到體育部門的行政許可。這些項目包括游泳、攀巖、滑雪、射擊、射箭、滑翔傘、熱氣球等，涉及專業性強、技術要求高、直接關系人身安全。國家體育總局有關負責人表示，從實際情況看，此類高危險性項目沒有嚴格的操作規程和規范，缺乏有效管理，其存在的隱患和對從事健身活動人群造成的傷害，目前僅靠市場和社會自律還難以解決；政府設定的行政許可僅局限于一般性的企業登記，不能解決體育場所的專業性問題；體育行政部門的事后監督管理缺乏充分法律依據，一旦出現問題為時已晚。鑒于此，征求意見稿規定，在全民健身場所或全民健身活動中設置專業性強、技術要求高、直接關系人身安全的體育項目，應當完全具備條例《征求意見稿》規定的4項條件，缺一不可。

4.6 借鑒發達國家全民健身的立法經驗

發達國家都比較注重大眾體育及相關的立法，雖然各國國情和立法體制差異較大，但都有共性的規定。例如，美國制定的《業余體育法》，加強了政府宏觀指導、服務，保護公民參與體育的權利。法國10年前頒布的《大眾與競技體育活動的組織和促進法》，日本的《體育運動振興法》，對青少年體育、設施、社區體育作了嚴格規定。包括韓國、新加坡等地都對市民體育制定了較為完整的法規體系。國際大眾體育立法的特點是：1)保證大眾體育工作與經濟發展同步，并日趨完善；2)大眾體育立法條款中，日益增加并明確對經費來源與專項撥款的規定。3)大眾體育立法普遍關注各個階層、各種群體、各種環境條件下的大眾對體育的需求。這些都對全民健身體育立法有積極的借鑒價值。

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