中國科技政策60年的回顧與反思

1949年中華人民共和國成立，開啟了中國歷史的新篇章。回顧新中國成立60年來為建設社會主義現代化、實現中華民族偉大復興而艱辛探索的歷程，可以發現從建國伊始，黨和政府就非常重視科學技術在社會主義現代化中的作用。1963年周恩來總理在上海科技工作會議上更明確表達了這種思想：“我們要實現農業現代化、工業現代化、國防現代化和科學技術現代化，把我們祖國建設成為一個社會主義強國，關鍵在于實現科學技術現代化。”(《周恩來選集》，下卷，北京：人民出版社，1984年版，頁412--413)因此，如何發展科學技術事業，發揮科學技術在現代化建設中的作用便成為一個核心問題。根據聯合國教科文組織(UNESCO)的界定，科技政策是政府為促進科技有效發展，以實現其整體建設目標而實行的各種重要制度及施政方針，那么，中國科技政策60年來的演變無疑始終與這個核心問題緊密聯系在一起。然而，由于在不同時期賴以為基礎的體制模式不同，科技政策也表現出不同的特點。大體上可以把中國科技政策60年的變遷分為三個時期。

1、社會主義計劃經濟體制下的科技政策

這一時期從1949至1978年，科技政策立足于社會主義計劃經濟體制。由于以計劃體制為基本制度安排，相應的組織結構按照功能和行政隸屬關系嚴格分工，政府是科技資源的投入主體，這一時期科技政策的基本特點便表現為運用行政的力量來推進科學技術體系的建立，推動科學技術事業的發展，運用計劃的方式來部署科技活動，配置科技資源。這一方面體現了當時對社會主義本質特征是計劃經濟的認識，另一方面也與建國初期科技人才匱乏、科研設備奇缺、情報資料殘缺不全、文化教育極端落后的狀況相關，“全國科學技術人員不超過5萬人，其中專門從事科學研究工作的不超過500人，專門的科學研究機構只有30多個，其中較有基礎的科學研究工作，主要是結合自然條件和資源特點的地質學的分類研究，現代科學技術幾乎是空白。”(宋健主編：《現代科學技術基礎知識》，北京：科學出版社，1994年，頁448)在這種條件下，集中科技資源解決關鍵問題，并由政府全面規劃科技活動的思想非常容易在最高決策層中形成共識，并得到大多數科學技術專家的擁護。《1956—1967年全國科學技術發展研究規劃》正是在這種思想的指導下展開的。規劃要求“必須按照可能和需要，把世界科學最先進的成就盡可能迅速的介紹到我國的科學部門、國防部門、生產部門和教育部門中來，把我國科學界所最短缺而又是國家建設所急需的門類的科學和技術水平可以接近蘇聯和其他世界大國。”同時明確了按照“任務帶學科”的原則部署全國的科技活動。

這次規劃取得了巨大成功，不僅迅速建立起相對完備的科學技術體系，而且在特定的科技領域取得了重大突破，使中國在較短的時間內大大地強化了維護國家安全和促進經濟發展所需要的科技實力。比如，“在經濟和科技力量都比較薄弱的情況下，用較少的錢，以比資本主義國家更快的速度研制成功的‘兩彈一星’，這些曾經使世界矚目。”(龔育之：“馬克思主義與科學技術”，載《科學學研究》1991年第3期)在半導體、計算機、空間科學、分子生物學等尖端領域也取得了重大進展。其中，結晶牛胰島素人工合成的成功是諸多科研機構的科技人員集體協作的典型案例。

這種成功充分體現了社會主義集中力量辦大事的制度優勢和政策導向，反映了發展中的落后國家必須通過國家意志實現資源集中使用的規模效益才能更好地發展科學的現實需要。同時，也使“科技規劃”成為這一時期集中展現國家科技政策的重要方式，并為以后政府管理科技事業提供了范例。

這種政策模式也包含著的內在缺陷。主要表現是：高度計劃和集中導致體系結構上的剛性，難以適用科技活動內在的不確定性，也在一定程度上割裂了科學與技術、經濟、社會之間應有的相互依存、相互促進的關系，這不但突出地反映在科技與經濟的脫節上，而且反映在科學與技術、科技與教育之間的脫節上；由于剛性的計劃體系缺乏對于迅速變化的外部環境的適應能力和自我更新能力，政府各部門不得不建立滿足自己需求的研究機構，從而造成高度集中與力量重復、分散、缺乏協調并存；由于無法保證科學共同體的自主性，政府的無限權力易于演變為違背科技發展規律的行政命令和權力意志，特別是在政治領域出現偏差的情況下，科學技術事業易于受到干擾甚至破壞。此外，這種政策模式也抑制了科技人員的積極性和創造性。

2、體制改革和轉型時期的科技政策

這一時期從1978到1992年，1978年全國科技大會召開，動員全黨全國重視科學技術，加速科學技術的發展，再次明確了科學技術是生產力，四個現代化關鍵是科學技術現代化的思想。此后，改革開放成為這一時期突出的時代主題，科技政策也隨著體制改革和轉型不斷變化。一方面通過科技與教育領域中的撥亂反正重新確立了科學技術的作用和科技工作者的地位，另一方面通過體制改革來調動科技工作者的積極性和創造性，重點解決科學技術與經濟脫節的問題。明確提出了“經濟建設必須依靠科學技術，科技工作必須面向經濟建設，努力攀登科學技術新高峰”的科技工作方針。

1981年4月16日在轉發國家科委《關于我國科學技術發展方針的匯報提綱》的通知中，中共中央國務院表達了這樣的意見：“為使科學技術在國民經濟中真正發揮作用，現行體制需要逐步加以改革。當前應先在實際工作中，在基層單位之間，加強協作，密切聯系，逐步打破地區和部門的界限。科研單位應向生產單位提供成果，開展咨詢服務，接受委托任務。科研單位同生產單位之間，可以采用合同制，有的還可以組成科研生產聯合體。”(國家科學技術委員會：《中國科學技術政策指南(科學技術白皮書第1號)》，北京：科學技術文獻出版社，1986年版，頁306)1981年5月15日第四次學部委員大會89位科學家的聯名提議，中國科學院1982年開始設立面向全國招標的自然科學基金，并于1986年成立國家自然科學基金委員會。

1985年3月13日，《中共中央關于科學技術體制改革的決定》正式發布，對科技體制改革的主要內容作出了如下規定：“在運行機制方面，要改革撥款制度，開拓技術市場，克服單純依靠行政手段管理科學技術工作，國家包得過多，統得過死的弊病；在對國家重點項目實行計劃管理的同時，運用經濟杠桿和市場調節，使科學技術機構具有自我發展的能力和自動為經濟建設服務的活力。在組織結構方面，要改變過多的研究機構與企業相分離，研究、設計、教育、生產脫節，軍民分割、部門分割、地區分割的狀況；大力加強企業的技術吸收與開發能力和技術成果轉化為生產能力的中間環節，促進研究機構、設計機構、高等學校、企業之間的協作和聯合，并使各方面的科學技術力量形成合理的縱深配置。在人事制度方面，要克服‘左’的影響，扭轉對科學技術人員限制過多，人才不能合理流動，智力勞動得不到應有尊重的局面，造成人才輩出，人盡其才的良好環境。”(國家科學技術委員會：《中國科學技術政策指南(科學技術白皮書第1號)》，北京：科學技術文獻出版社，1986年版，頁298—299)

在這一時期曾經制定了兩次國家中長期科技發展規劃，即《1978--1985年全國科學技術發展規劃綱要》、《1986-2000年科學技術發展規劃》。科學技術發展規劃不僅進一步明確和細化了科技發展的方針，而且也系統地研究和制定相關的科技政策。比如，結合當時正在涌現的新技術革命，《1986-2000年科學技術發展規劃》編制過程中制定了12個領域的技術政策，這也是我國歷史上第一次系統地、大規模地開展技術政策的研究與制定工作。1986年11月。中共中央、國務院批準了《高技術研究發展計劃綱要》，簡稱“863”計劃。1988年8月，國務院正式批準高新技術產業發展計劃，即“火炬”計劃。這兩個計劃旨在跟蹤世界高技術發展前沿，促進高新技術成果向商品化、產業化、國際化方向發展，推動我國傳統產業的技術改造和產業結構調整。

從這一時期的科技體制改革與科技政策看，有一些顯著的特點。第一，把促進科技與經濟的結合作為科技工作和科技政策的重點：第二，開始更多地關注如何適應科技活動自身特點和規律的問題，如通過建立國家自然科學基金來促進基礎研究中的自由探索。第三，探索利用非行政的手段來管理科學技術工作，如通過引入競爭機制和擴大市場調節來替代單純依靠行政手段的運行機制，撥款制度的改革就是一個重要的方面。第四，逐步擴大科研機構和科研人員的自主權，試圖建立更加靈活的資源分配機制，以更好地適應外界環境的變化。第五，通過制定科技獎勵條例和專利法等激發廣大科技人員的積極性和創造性。

然而值得注意的是，這一時期的體制改革仍然是在計劃經濟體制為主的體制框架下展開的。盡管科技體制的改革在多層次展開，科技政策也隨之進行了多方面調整，但科技與經濟脫節的現象仍然沒有從根本上得以解決，舊體制下形成的科技系統結構不合理、機構重復設置、力量分散的狀況依然存在。科技體制和科技政策中仍然存在著許多與科技發展的規律不相符合，與社會對科技的需求不相適應的方面。

3、走向以社會主義市場經濟體制為基礎的科技政策

這一時期是從1992年至今。1992年確立了建設社會主義市場經濟體制的目標和任務，但不論在觀念和認識上，還是在制度與政策上，從計劃經濟向市場經濟轉變都是一個長期、艱巨的任務。因此，～方面要注意到建設社會主義市場經濟的目標本身為這一時期科技政策的調整和變革提供了新的空間，另一方面也要充分注意到這一時期與第二階段之間仍然具有較強的歷史連續性。比如，在這一時期的科技政策仍然要著力解決“科學技術是第一生產力的思想尚未得到全面落實；在體制、機制以及思想觀念等方面還存在許多阻礙科技與經濟結合的不利因素”等問題。(國家科學技術委員會：《中國科學技術政策指南(科學技術白皮書第7號)》，北京：科學技術文獻出版社，1998年版，頁265)

1995年中共中央、國務院提出“科教興國”戰略，明確到2000年的目標是初步建立適應社會主義市場經濟體制和科技自身發展規律的科技體制。到2010年要使基本建立的新型科技體制更加鞏固和完善，實現科技與經濟的有機結合。這一時期科技政策的重心更加轉向促進科技與經濟、社會之間的相互聯系和相互結合。這一方面體現在1992年之后制度變遷的內容開始較多地關注經濟體制、政治體制、科技體制和教育體制的改革之間的協同和配套問題，另一方面反映在科技政策的出臺機構上，以國家體改委、財政部、國家經貿委，國家科委、國家教委、國家國有資產管理局等部門聯合發布的科技政策明顯增多。

這一時期科技政策的一個突出變化是從市場經濟的內在要求出發，從國際競爭的現實需要出發，把科技工作與提高國家和企業創新能力，把科技政策與創新政策結合在一起。

1999年，中共中央、國務院發布《關于加強技術創新，發展高科技，實現產業化的決定》。確定要以改革為動力，深化經濟體制、科技體制、教育體制的配套改革，推進國家創新體系建設，為高新技術成果商品化、產業化提供有效的體制保障。進入21世紀，面向全面建設小康社會的發展目標，我國開始制定新世紀第一個，也是在市場經濟條件下的第一個中長期科學技術發展規劃。2006年，中共中央國務院發布了《國家中長期科學技術發展規劃綱要(2006-2020)》(下稱《綱要》)，并做出了《關于實施科技規劃綱要增強自主創新能力的決定》。該規劃以增強自主創新能力為主線，以建設創新型國家為奮斗目標，明確了“自主創新、重點跨越、支撐發展、引領未來”的新時期科技發展的指導方針，并對我國未來15年科學和技術發展作出了全面規劃與部署，是當前和未來10余年指導我國科學和技術發展的綱領性文件。

這次中長期科技發展規劃也指出了目前科技體制和科技政策中存在的問題，一是企業尚未真正成為技術創新的主體，自主創新能力不強。二是各方面科技力量自成體系、分散重復，整體運行效率不高，社會公益領域科技創新能力尤其薄弱。三是科技宏觀管理各自為政，科技資源配置方式、評價制度等不能適應科技發展新形勢和政府職能轉變的要求。四是激勵優秀人才、鼓勵創新創業的機制還不完善。

為解決這些深層次的體制與機制問題，一是要深化科技體制改革。其指導思想是：以服務國家目標和調動廣大科技人員的積極性和創造性為出發點，以促進全社會科技資源高效配置和綜合集成為重點，以建立企業為主體、產學研結合的技術創新體系為突破口，全面推進中國特色國家創新體系建設，大幅度提高國家自主創新能力。二是要制定和完善更加有效的政策與措施，確立科技政策作為國家公共政策的基礎地位，按照有利于促進科技創新、增強自主創新能力的目標，形成國家科技政策與經濟政策協調互動的政策體系。為此，《綱要》從財稅、金融、政府采購、知識產權保護、人才隊伍建設等方面制定一系列政策措施，以及與之相關聯的實施細則，目的是逐步形成既符合科技發展規律，又與市場經濟體制相適應的，激勵自主創新的政策體系。

4、對60年來中國科技政策演變的反思

總體上看，中國科技政策的演變是中國科技事業發展，中國社會主義現代化建設歷程中的一個重要組成部分。在這個演變的過程中，對社會主義制度本質特征及其優越性的認識，直接影響著科技政策的內容和表現形式。在社會體制結構從計劃經濟向市場經濟轉變的過程中，中國科技政策也在不斷變遷。從這個演變的發展走向看，可以說是要努力探索符合科技發展規律、體現社會主義制度優勢、適應市場經濟體制要求的科技政策體系。

這個探索的過程無疑也是把我國的特殊國情與科技發展的規律結合起來的過程。科技發展有自身的規律。這表現在科技人才成長，學科發展與不同學科之間的關系，基礎研究與應用研究之間的關聯，科技與社會之間的相互作用等多個方面。一方面，我們需要探索這些規律，另一方面，需要探索這些規律在我國這種特殊國情下的實現方式。我國的基本國情，一是堅持社會主義制度，這不論對科技資源的配置模式，還是對科技發展過程中的國際競爭格局和狀況都會產生深刻影響。二是作為一個科技后發國家，我國的科技事業是在科技資源非常薄弱的基礎上逐漸發展起來的，也是在借鑒并不斷反思國際發達國家經驗的過程中不斷摸索并尋求超越的。三是作為一個發展中的大國，經濟、社會發展都面臨著諸多特殊的問題，對科學技術也有著特殊的要求。要在這樣的國情下發展科技事業、發揮科學技術在社會主義現代化建設中的關鍵性作用，就需要不斷探索科技發展的規律在中國的特殊體現方式。科技政策及其演變從一個側面反映了這個探索的過程。這個探索過程是艱難的，也是曲折的，但取得的成就是令人矚目的。可以說，經過60年的發展，我國已經走出了一條有中國特色的科技發展道路，也已經形成了一個有中國特色的科技政策體系。