淺淡環(huán)保執(zhí)法存在的問題及相應(yīng)對策建議

[摘要] 當(dāng)前，環(huán)保執(zhí)法過程中普遍存在著一些問題，如機構(gòu)不健全，執(zhí)法被動，執(zhí)法人員素質(zhì)較低，環(huán)保法律法規(guī)不夠完善，缺乏可操作性，環(huán)保重罰款輕防范，違法行為難以徹底解決等。環(huán)境執(zhí)法的混亂，缺乏必要的強制執(zhí)行權(quán)，違法成本低，執(zhí)法落實不到位等弊端，已經(jīng)制約了環(huán)保管理的效力與作用，也將直接影響到社會經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。現(xiàn)階段應(yīng)通過健全我國的環(huán)保機制，提高立法的質(zhì)量，理順各部門立法之間的關(guān)系，合理配置各職能部門之間的權(quán)力，完善環(huán)境執(zhí)法體制，革新人事干部考核制度，提高執(zhí)法者的水平和群眾的環(huán)保執(zhí)法的意識等對策加以改進，并不斷強化環(huán)保管理職能，從而促進社會經(jīng)濟與生態(tài)文明協(xié)調(diào)發(fā)展。

[關(guān)鍵詞] 環(huán)保執(zhí)法 存在問題 健全機制

當(dāng)前，科學(xué)發(fā)展觀、綠色GDP已成為時代發(fā)展的主流，但是隨著我國經(jīng)濟的飛速發(fā)展，工業(yè)化與城鎮(zhèn)化進程的日益加快，部分地區(qū)污染形勢十分嚴峻，環(huán)保執(zhí)法環(huán)境不容樂觀，執(zhí)法過程中又遇到了來自各方面的障礙和阻力，執(zhí)法地位低，起不到制止不法排污企業(yè)違法排污的作用，面臨著巨大的壓力。因此，堅持環(huán)境保護的基本國策地位，有效地發(fā)揮環(huán)保管理職能，營造生態(tài)文明與社會經(jīng)濟和諧發(fā)展氛圍，對于我國經(jīng)濟和環(huán)境的持續(xù)健康發(fā)展，將具有重要的現(xiàn)實意義。

1 環(huán)保執(zhí)法過程中主要存在的問題

1.1 執(zhí)法機構(gòu)不健全，各方面干預(yù)造成執(zhí)法的被動

當(dāng)前，由于沒有國家機構(gòu)設(shè)置法的規(guī)定，我國在環(huán)保的機構(gòu)設(shè)置上極不健全。一是地方行政干預(yù)。由于環(huán)境保護主管部門隸屬當(dāng)?shù)卣淙耸隆⒔?jīng)費、物資均由地方政府負責(zé)，因而不可避免地受到地方政府的干預(yù)，造成地方政府側(cè)重于經(jīng)濟指標，經(jīng)濟的快速發(fā)展成為一些地方領(lǐng)導(dǎo)干部競相追逐的首要目標。這些領(lǐng)導(dǎo)干部由于法制觀念較差、環(huán)境意識淡薄，在工作中往往只憑個人意愿辦事，為了增加本地財政收入，樹立自己的“政績”，片面強調(diào)經(jīng)濟發(fā)展，而忽視環(huán)境保護，甚至在環(huán)境保護項目可能涉及到地方經(jīng)濟利益時，利用職權(quán)干預(yù)環(huán)保執(zhí)法。例如，我縣的××林業(yè)有限公司，2002年被國家環(huán)保總局掛牌為“全國十大環(huán)境污染企業(yè)”之一，周邊群眾深受三苯、粉塵和噪聲污染意見很大，2003年被縣政府關(guān)停，但該企業(yè)為縣納稅大戶，受到“關(guān)照”繼續(xù)違法生產(chǎn)，在縣委領(lǐng)導(dǎo)“以扶持服務(wù)發(fā)展企業(yè)經(jīng)濟為中心”的大環(huán)境下，在污染物不能穩(wěn)定達標情況下，縣政府于2007年6月同意其恢復(fù)生產(chǎn)。總之，以言代法，以權(quán)壓法的現(xiàn)象更是時有出現(xiàn)，行政干預(yù)已成為阻礙環(huán)保執(zhí)法的一大障礙。二是業(yè)主的干擾。近幾年來，雖然企業(yè)主的環(huán)保意識有所提高，但仍有相當(dāng)一部分環(huán)保意識淡薄，只追求眼前最大利益而不管污染不污染。例如去年在關(guān)停一批污染嚴重的小項目時，業(yè)主竟鼓動少數(shù)群眾集體上訪，要求給予保留，環(huán)保工作得不到群眾的理解和支持，增加了環(huán)保執(zhí)法的難度。因此，在對與經(jīng)濟活動密切相關(guān)的環(huán)保工作進行監(jiān)督管理過程中，既面臨處理經(jīng)濟與環(huán)境利益相沖突的難題，又面臨著協(xié)調(diào)企業(yè)和領(lǐng)導(dǎo)者關(guān)系的問題，致使一些污染嚴重的不該上的項目上了，該關(guān)停的沒有得到關(guān)停，該處罰的難以處罰，造成環(huán)保工作的被動。

1.2 執(zhí)法人員素質(zhì)較低

目前，環(huán)保執(zhí)法人員素質(zhì)參差不齊，執(zhí)法水平偏低。在招人問題上，由于各種客觀原因，使許多不懂業(yè)務(wù)、文化程度不高的人進入了環(huán)境執(zhí)法隊伍。這些人員由于不熟悉環(huán)境法律規(guī)定且缺乏必要的行政執(zhí)法素養(yǎng)和能力，在執(zhí)法過程中，對某些具體案件，或隨心所欲，或憑個人利害去處理，或相互推諉，執(zhí)法不當(dāng)或怠于執(zhí)法的現(xiàn)象時有發(fā)生。具體表現(xiàn)在一是在執(zhí)法中程序適用不當(dāng)，如以行政機關(guān)的決定、命令、通知等規(guī)范性文件代替行政處罰決定；“三分離制度”沒有落實，即違法案件的調(diào)查取證人、審查人和處罰人沒有分開；環(huán)保行政主管部門越權(quán)等等。由此引起的行政復(fù)議、行政訴訟已屢見不鮮，而政府?dāng)≡V也時有發(fā)生，當(dāng)前我縣這一現(xiàn)象比較突出，有時由于素質(zhì)問題，現(xiàn)場筆錄不會做，做不清，筆錄內(nèi)容主次不分，案件適用條款不清，處罰不到位。二是以情代法、以權(quán)代法等現(xiàn)象嚴重。部分環(huán)保執(zhí)法人員在執(zhí)法過程為謀一己之私，徇私舞弊，隨意執(zhí)法，過不了人情關(guān)，嚴重破壞了執(zhí)法人員的整體形象，無形中也影響了環(huán)保執(zhí)法的力度和尊嚴。例如我們在處理一些案件中，污染嚴重處罰最重的10萬元告知書，到最后有的才處罰2萬元。這一問題也成為影響環(huán)保執(zhí)法公正性和權(quán)威性的重要因素。

1.3 環(huán)保法律法規(guī)不夠完善，缺乏可操作性

環(huán)保部門長期用“宜粗不宜細”的指導(dǎo)原則立法，部分法律法規(guī)過于原則，缺乏具體的可操作性，可選擇性過多，不便于執(zhí)行；對主管機關(guān)或執(zhí)行機關(guān)的具體職責(zé)、權(quán)限規(guī)定不明確，法定裁量權(quán)幅度過大，對義務(wù)性條款沒有相應(yīng)的處理措施和法律責(zé)任的承擔(dān)主體、追究主體。在環(huán)境執(zhí)法中，環(huán)境行政執(zhí)法權(quán)力和行政責(zé)任制尚未有效結(jié)合，環(huán)境執(zhí)法職責(zé)、崗位、程序等還沒有法規(guī)條例界定。例如：《環(huán)境保護法》中第十六條規(guī)定“地方人民政府對本地區(qū)環(huán)境質(zhì)量負責(zé)，采取措施改善環(huán)境質(zhì)量”，但地方政府如不履行這一義務(wù)性條款應(yīng)負什么責(zé)任，何人負責(zé)法律沒有明確規(guī)定。又如《環(huán)境保護法》第二十九條規(guī)定“限期治理”的對象為造成環(huán)境嚴重污染的企業(yè)事業(yè)單位，但對哪些情形屬于“嚴重污染”卻未明確，環(huán)保法中類似這樣的模糊式規(guī)定不在少數(shù)。再如，根據(jù)《環(huán)境保護法》第七條規(guī)定，“縣級以上地方人民政府環(huán)境保護行政主管部門，對本轄區(qū)的環(huán)境保護工作實施統(tǒng)一監(jiān)督管理”，這種原則性的規(guī)定，難以理清上下級環(huán)保部門的管理權(quán)限。目前，有的縣、區(qū)級環(huán)保部門只能對其轄區(qū)內(nèi)的一部分相對人（企業(yè)事業(yè)單位）進行管理，而另一部分相對人由地市級或者省級甚至中央環(huán)保部門直接實施監(jiān)督管理，這就使得縣級環(huán)保部門在總量控制、煙塵控制區(qū)、噪聲達標區(qū)等工作中無法實現(xiàn)“統(tǒng)一監(jiān)督管理”，往往造成該管的沒有管到，想去管的又無權(quán)管的管理“真空”現(xiàn)象。總之，環(huán)保立法的缺陷，使得環(huán)保執(zhí)法的質(zhì)量打了一定的折扣。例如前幾年我縣東南汽車城內(nèi)的××管委會也設(shè)立環(huán)保部，擁有部分審批管理權(quán)限，但人員就1個，審批不嚴，管理不到位。再如××印制線路板有限公司，2002年省環(huán)保局審批，至今沒驗收，近年來不斷出現(xiàn)污染事故。我局曾做出幾次處罰，均不能徹底解決。

1.4 環(huán)境管理重罰款輕防范，違法行為難以徹底解決

從實際工作經(jīng)驗來看，環(huán)保行政主管部門在依據(jù)監(jiān)測結(jié)果追究相關(guān)責(zé)任者的法律責(zé)任時，往往都將罰款作為首選，因為這樣不僅可以使違法排污者受到懲戒，還可以增加地方的財政收入。這樣一來，很多企業(yè)只要一次性繳足罰款，就可以“一勞永逸”，從而導(dǎo)致不少排污大戶能夠隨心所欲，這是典型的“守法成本高、違法成本低”的一種表現(xiàn)。這種在責(zé)任承擔(dān)上的重罰款而輕防范的做法，不僅不利于防治環(huán)境污染，再加上監(jiān)測能力的不足，跟不上環(huán)境管理發(fā)展的需要，且極有可能放縱企業(yè)排污，加重環(huán)境污染。例如處于我縣境內(nèi)的××混凝土攪拌站，地處福州水源保護區(qū)，未經(jīng)我局審批，多次下文件關(guān)停并處10萬元最高罰款，其公司每運行1天可賺2萬元，在市局督導(dǎo)下，拖延了近1年才被取締。

在一些環(huán)境污染案件處理上，同一違法行為屢屢頻發(fā)，但難以徹底解決，環(huán)保執(zhí)法人員面臨兩難境地。例如我縣××食品綜合有限公司在擴大生產(chǎn)后沒有對治理設(shè)施進行容量，造成污染超標，要求其限期3個月完成治理并處2萬元罰款，限期治理期間加收排污費。經(jīng)日常督查，限期治理期間仍繼續(xù)生產(chǎn)并嚴重超標排放污染物，根據(jù)環(huán)保法規(guī)定無法在限期治理期間再次做出處理。經(jīng)擴容后仍不能穩(wěn)定達標排放，屢次檢查屢次處罰，始終難以徹底解決。報縣政府批準后關(guān)閉，當(dāng)事人不履行決定，我局申請人民法院強制執(zhí)行，法院考慮到當(dāng)?shù)厝说木蜆I(yè)和地方財政收入而沒有徹底執(zhí)行，該企業(yè)至今仍在生產(chǎn)。

1.5 環(huán)境執(zhí)法的混亂，缺乏必要的強制執(zhí)行權(quán)

當(dāng)前，環(huán)境行政管理體制實行統(tǒng)一監(jiān)管和分工負責(zé)相結(jié)合的原則，即由各級環(huán)境保護行政主管部門在各自的轄區(qū)范圍內(nèi)依法對環(huán)境保護工作實施統(tǒng)一監(jiān)管，而各級人民政府的其他職能部門如工業(yè)部門、綜合部門等則負責(zé)本系統(tǒng)內(nèi)部的環(huán)境與資源保護工作。這樣一來，在環(huán)境執(zhí)法過程中，針對各種利益的沖突，作為不同執(zhí)法主體的各職能部門的行政權(quán)力必然會發(fā)生不同程度的碰撞，從而使環(huán)境執(zhí)法難以進行。如，法律已要求建設(shè)項目須經(jīng)環(huán)保部門審批后其他有關(guān)職能部門才可給予辦理相應(yīng)的有關(guān)手續(xù)。但在實踐中，有些職能部門違反這一規(guī)定的情況卻屢屢發(fā)生，而作為同級部門的環(huán)保局卻很難給以必要的約制。再如許多經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)，其管委會和開發(fā)總公司是一套人馬，兩塊牌子，管委會的環(huán)保執(zhí)法部門與開發(fā)總公司的環(huán)境保護機構(gòu)自然也是一套人馬，兩塊牌子。這樣設(shè)置雖然在某些時候有利于簡化辦事程序，提高辦事效率，但卻給環(huán)境保護帶來嚴重的干擾，造成企業(yè)自己審批自己的建設(shè)項目，自己監(jiān)督自己的環(huán)境保護工作，建設(shè)項目環(huán)境保護審批基本流于形式，整個環(huán)境保護監(jiān)督管理變成紙上談兵，導(dǎo)致了環(huán)境執(zhí)法的混亂，直接影響了依法行政。

目前，對大多數(shù)的環(huán)境違法行為環(huán)保部門只能給予警告、罰款等處罰，無停產(chǎn)、拆除、查封等權(quán)力。例如由于環(huán)保部門無“限期治理權(quán)”和“責(zé)令停止關(guān)閉權(quán)”，對于本應(yīng)早該取締的“（土）小”企業(yè)，因無有效措施而屢禁不止，反彈現(xiàn)象時有發(fā)生。由于環(huán)保部門無強制執(zhí)行權(quán)，對不履行環(huán)保法律義務(wù)的相對人，只能通過申請法院強制執(zhí)行來迫使其履行義務(wù)，但法院由于種種原因難以執(zhí)行到位，如在處理城市中違法的油煙擾民問題時，由于缺乏強制措施，即便環(huán)保行政機關(guān)下達了強制拆除的行政處罰，如果違法者拒不履行，環(huán)保部門也只能等上105天才能申請法院強制拆除。在此期間，周圍的老百姓只能忍受煙塵帶來的影響，環(huán)保行政執(zhí)法部門也只能眼睜睜看著違法行為而束手無策。這在客觀上助長了污染者“有恃無恐”的心理，給環(huán)保執(zhí)法帶來一定的難度，無形中降低了環(huán)保部門的執(zhí)法能力。在2001年通過的福州市環(huán)境保護條例中第四章第45條、第46條、第47條規(guī)定：當(dāng)事人拒不改正的，環(huán)境保護行政主管部門可以暫扣其與產(chǎn)生環(huán)境污染相關(guān)的物品并登記保存至返還，卻無法對其物品進行收繳拍賣。因而，目前環(huán)保執(zhí)法在很大程度上呈現(xiàn)“軟執(zhí)法”的狀態(tài)，環(huán)保部門對出現(xiàn)的某些環(huán)境違法行為，難以有效地進行監(jiān)督管理。

2 完善我國環(huán)保執(zhí)法體系的對策建議

2.1 逐步健全我國的環(huán)保機構(gòu)，革新干部考核制度

具體來說，一是增強環(huán)保執(zhí)法的獨立性，實行垂直管理，最大程度地解決地方政府干預(yù)問題，對環(huán)保部門現(xiàn)行的人事、經(jīng)費、物資裝備等管理制度進行改革。環(huán)保執(zhí)法最為困難的是在縣一級環(huán)保部門，實行垂直管理，既減輕了地方保護主義的干擾，又理順了上下級環(huán)保部門、環(huán)保部門內(nèi)部機構(gòu)之間職責(zé)不清的問題，這樣，環(huán)保管理縱向不嚴的問題就能得到較好解決，環(huán)保內(nèi)部各自為政的現(xiàn)象也將大大減少，有利于提高環(huán)保執(zhí)法的效率。二是應(yīng)當(dāng)設(shè)立環(huán)境執(zhí)法責(zé)任制，以環(huán)境執(zhí)法效率和質(zhì)量的高低作為對環(huán)境管理工作人員進行考核與獎勵的標準。

為防止地方某些領(lǐng)導(dǎo)干部片面追求經(jīng)濟效益，忽視環(huán)境保護，有效預(yù)防其對環(huán)境執(zhí)法的不當(dāng)干預(yù)，應(yīng)革新傳統(tǒng)的地方領(lǐng)導(dǎo)干部考核方式，將環(huán)境保護綠色DGP作為衡量經(jīng)濟發(fā)展的一個指標來考核地方各級領(lǐng)導(dǎo)的政績，并嚴格考核程序，消除地方保護主義對環(huán)境執(zhí)法的干擾。各級環(huán)保部門要嚴把用人關(guān)，堅決杜絕違法進人現(xiàn)象。

2.2 提高環(huán)境執(zhí)法人員的素質(zhì)

一要加強執(zhí)法人員的學(xué)習(xí)、培訓(xùn)，要對廣大具體的執(zhí)法人員進行培訓(xùn)，想盡一切辦法提高其素質(zhì)，確保依法行政。環(huán)保執(zhí)法人員不但要認真學(xué)習(xí)、熟練掌握相關(guān)環(huán)保法律法規(guī)，而且要熟知有關(guān)的民法、民事訴訟法、行政法、行政訴訟法、行政復(fù)議法等法律法規(guī)，只有這樣才能增強法制觀念，提高判斷是非能力，提高依法辦事效率，才能自覺按法定程序執(zhí)法。二要建立健全有效監(jiān)督機制，用法律來規(guī)范約束行政執(zhí)法行為。例如完善環(huán)保執(zhí)法錯案責(zé)任追究制度、建立環(huán)境監(jiān)管失職罪制度，大力推行政務(wù)公開、公眾參與機制等，確保執(zhí)法人員在情與法的決擇中，做到公正廉潔，避免“以權(quán)代法、以言代法”等現(xiàn)象的發(fā)生，從而真正樹立環(huán)保執(zhí)法的權(quán)威和威信。

2.3 提高立法的質(zhì)量，理順各立法之間的關(guān)系，完善環(huán)境立法

環(huán)境立法是環(huán)境法制建設(shè)的基礎(chǔ)。高質(zhì)量的立法是環(huán)境執(zhí)法強有力的依據(jù)和保障；反之，立法質(zhì)量不高則會為環(huán)境執(zhí)法增設(shè)障礙，影響環(huán)境執(zhí)法的正常進行。所以，要提高我國環(huán)境執(zhí)法的水平，首先應(yīng)根除環(huán)境執(zhí)法在立法上的障礙。為此，要大力強化有關(guān)環(huán)境立法理論的研究，提高立法的質(zhì)量，增強其預(yù)見性和生命力，保障其應(yīng)有的地位和權(quán)威；要相應(yīng)出臺和修改部分環(huán)保單行法的實施細則，理順相關(guān)各立法之間的關(guān)系，明確各職能部門的行政權(quán)限；要及早認識現(xiàn)行環(huán)境立法中的缺陷與不足，審慎地加以修改，特別是要在今后的立法中進一步增加可操作性條款，制定環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督管理條例，健全環(huán)境行政執(zhí)法責(zé)任制，使環(huán)境執(zhí)法有法可依。

環(huán)保行政主管部門依據(jù)法律確定排污主體的責(zé)任方面，應(yīng)當(dāng)盡可能地多重視并采取那些更易防范環(huán)境污染的懲治措施，例如責(zé)任停產(chǎn)整治、限期治理等等，對于那些嚴重違反環(huán)保法的規(guī)定，造成重大環(huán)境事故的單位或個人，應(yīng)當(dāng)依法提交司法機關(guān)追究其刑事責(zé)任，而不能“以罰代刑”，偏袒或放縱相關(guān)責(zé)任主體。將行政執(zhí)法權(quán)與執(zhí)法責(zé)任有機結(jié)合，健全責(zé)任追究制度、完善環(huán)保系統(tǒng)內(nèi)部稽查機制。

2.4 提高環(huán)境污染違法成本，徹底解決環(huán)境違法行為

要對不正常使用污染治理設(shè)施、偷排等違法排污企業(yè)按照法律規(guī)定環(huán)保罰款額度的上限進行處罰，同時征收數(shù)倍的排污費。對排污單位拒不消除或者逾期不能消除污染的，有可能采取行政代替處置措施，即由環(huán)保主管部門指定有關(guān)單位消除，由此產(chǎn)生的費用由排污單位承擔(dān)。對違法經(jīng)營固體廢物、危險廢物等環(huán)境違法行為還將沒收其全部違法所得。對于資源開采利用率低，要根據(jù)企業(yè)特點，對這些企業(yè)的耗能情況實施監(jiān)督管理，同時出臺稅收等方面的優(yōu)惠政策，為走在前列的節(jié)約型企業(yè)以獎勵。企業(yè)要進一步提高認識，真正對接國際水平，依托科技進步，著眼內(nèi)部挖潛，在生產(chǎn)經(jīng)營快速發(fā)展的過程中，不斷強化環(huán)保意識，全面推行清潔生產(chǎn)，大力發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟，努力創(chuàng)建節(jié)約型企業(yè)，使企業(yè)走上經(jīng)濟、環(huán)境、人全面和諧發(fā)展的道路，徹底解決企業(yè)環(huán)境違法行為。

2.5 改革現(xiàn)行環(huán)境執(zhí)法體制，合理配置各職能部門之間的權(quán)力

目前，由于我國在環(huán)境執(zhí)法體制上實行環(huán)境保護行政主管部門統(tǒng)一管理和其他各部門分工負責(zé)的原則，導(dǎo)致環(huán)境執(zhí)法主體過多，執(zhí)法權(quán)力過于分散，環(huán)境執(zhí)法比較混亂。因此，應(yīng)改革我國現(xiàn)行的環(huán)境執(zhí)法體制，最大限度地統(tǒng)一環(huán)境執(zhí)法主體，把分散于各職能部門的執(zhí)法權(quán)盡量集中到環(huán)境保護行政主管部門；同時，賦予環(huán)境保護行政主管部門以必要的監(jiān)督權(quán)，使其有資格對其他部門的環(huán)境違法行政行為予以有效的約束。

總之，為了全面執(zhí)行國家有關(guān)環(huán)保法律、政策和法規(guī)，順利完成環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督管理任務(wù)，有必要建立一套先進的、完善的、符合國情的環(huán)保執(zhí)法體系，包括法規(guī)制度、執(zhí)法機構(gòu)、業(yè)務(wù)管理、技術(shù)裝備和人才保障體系；并做到“權(quán)責(zé)分明、行為規(guī)范、監(jiān)督有力、高效運作”，嚴格依照國家法律、法規(guī)執(zhí)法，快速處理環(huán)境違法案件和各類環(huán)境突發(fā)事件，滿足環(huán)境安全、保護和經(jīng)濟發(fā)展的需要。

參考文獻

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