資源管理體制制約西部地區資源產業鏈優化發展

[摘要] 資源產業是西部經濟發展各種矛盾的集中表現，資源產業鏈優化是破解西部經濟發展陷入資源詛咒命題的關鍵。資源產業鏈優化以資源有效流動為基礎，現行資源管理體制存在產權不明晰、市場與行政錯位、多頭管理、資源補償不當、政策法規不配套等問題，在提高資源流動成本的同時制約了資源產業鏈優化發展。

[關鍵詞] 資源管理體制 西部地區 資源產業鏈

西部的優勢在于資源，西部的矛盾也在于資源。資源產業的發展是西部經濟發展各種矛盾的集中表現。實現矛盾轉化的核心是從資源到資源產業，再到資源產業鏈，圍繞西部地區的資源開發利用對相關要素進行整合，通過資源產業鏈優化實現西部經濟的可持續發展。但是現行資源管理體制的弊端成為資源產業鏈優化的約束成本，資源管理體制制約產業鏈優化發展的核心問題有如下方面：

一、產權不夠明晰

目前我國礦山企業“多、小、散”的局面雖然得到明顯改變，礦山開發布局趨于合理，礦產資源開發利用水平明顯提高，但由于礦產資源自然賦存狀況、地質條件和礦產資源規劃，編制礦業權設置方案和劃分礦區范圍等約束條件，責任不能落實到位，權利自然無法統一調度。資源所有權模糊，執行者過多，必然導致資源的收入分配扭曲。權力不明，責任便不能落實到位，利益也被各主體相互搶占，從責任的無人問津，到權利爭相占有，到利益的加速追求，三者由于國家體制的障礙性被動的細分，導致三者無法相互制約，反而形成了一種惡性循環。現行資源管理體制導致資源開采行業門檻低，掠奪式開采普遍存在，這種惡行循環映射在產業鏈上，則導致礦產資源產業鏈有些不完整，有些沒有延伸，有些沒有集群化發展，這也導致礦業企業規模化不強，集約化水平有待提高，企業結構還需優化，產業鏈上的各個節點不能有效整合，人為被拆分，不能有效的保護優勢企業集聚，不能延伸并拓展資源產業鏈。

二、市場與行政錯位

國家是資源的所有者，以資源的開發造福社會，維護經濟穩定，但國家由于其客觀約束，只能成為資源的虛擬所有者，所有權必須下放給企業或個人才能使資源獲得交易權，體現資源的價值。資源的產權不明晰，不能具體落實到產業鏈的各環節中，個別需要上級定額分配，不能自主調節，即行政與市場錯位，價值不能體現在產業鏈的內循環上，導致企業與市場脫軌。國家在交易資源的同時，也掌握了資源的分配權，為使各地資源趨于均衡，國家有權將西部的資源以廉價的方式轉移到其他區域，也正是由于資源的特殊性，與國家政策的干預，導致了在資源的配置上“政府長期以非經濟目標代替經濟目標，過分強調優幫劣、強管弱、富扶貧的解困行為，也將使企業偏離資產最優化組合的目標。”忽視了各種自然資源之間的內在聯系，難以做到資源開發與環境保護的統籌兼顧、協調發展，同時也不利于充分發揮自然資源的整體功能。西部要走依靠資源而不依賴資源的道路就意味著西部的資源產業鏈需要不斷借助市場與行政相結合的舉措，進行延伸、拓展、整合，如果行政與市場錯位，既不能發揮行政調控功能，也不能體現市場調節的有效作用，導致資源市場化不充分。

三、多頭管理

礦產資源作為國民經濟和社會發展重要原材料，由有色、冶金、化工、建材、煤炭、石油、地礦、武警黃金部隊、核工業等11個工業部門參與礦產資源的管理與開發利用，這種單項資源的分割分散管理體制所產生的多頭管理現象，導致資源的開發利用缺乏統一的宏觀規劃，是造成資源浪費、破壞和無序開采的根本原因，對我國經濟社會可持續發展戰略目標的實現極為不利。如我國國土資源部只負責土地、礦產、海洋的管理，在石油管理權上又分為其他職能部門所管轄。礦產資源的所有權問題上，也出現了不同的各級別的行政機構，石油、煤炭、冶金等一系列的礦產資源開發加工歸中國石油天然氣集團公司、中國石化集團公司、中國統配煤礦總公司、中國建材總公司管轄；而冶金化工、煤炭等管理又劃歸于各相應國家局，再經國資委分配至大型國有企業，所以，在礦產資源管理上，出現了多個管制機構。在礦產資源的所有權問題上，也出現了不同的各級別的行政機構，導致多頭管理和產權混亂，交易市場中，又出現了國有企業，地方企業，地方政府的分層次交易，各屬不同的領導機構，代表了不同的利益。產權的不明晰導致交易時市場的無效性，資源無法有效配置。各行政部門職能交叉，導致多頭管理使資源無法有效配置，多重管理也阻礙了資源、資本在產業鏈上的有效流動。

四、資源補償不合理

西部地區是我國重要的生態屏障區，在維護國家生態環境安全方面發揮著重要作用，其生態環境質量直接影響到東部、中部的廣大地區。雖然我國自1993年后出臺《礦產資源補償法》，并統一將資源稅由開采方交納，但我國的資源補償費率極低，礦產資源平均補償費率僅在1%左右，補償費并沒有對開采成本造成太大影響，“從國內看， 資源、能源、勞動力等上游產品價格與工業制成品等下游價格相比過低，資源開發的價值增值不合理地向產業鏈下游集中。從國際范圍看，不僅在總體上我國資源價格低于國際市場價格，而且結構性地看，存在著國內與國際資源比價關系的嚴重不對稱。”反而由于稅率遠低于國外同類礦產費率，使得我國礦產資源成本比國際水平也較低。我國資源費征收面也并未全面鋪開，已征得的有限的資源費也沒有完全用到生態環保建設中去，造成生態補償不到位的局面。在中國的財政分權的行政體制下，資源稅所在地的征收作用也由于多頭管理而被減弱，中央可以繞過地方而直接征收本應屬于地方的資源稅。

此外，資源開發與百姓增收比例嚴重不平等，資源開發企業的利益所得與地方的經濟效益聯系也不強，以致形成資源的秉賦與所在地人民的貧困形成了鮮明的對比。《望新聞周刊》在許多資源富集地區調查發現：這些受資源開發拉動財政實力迅速增強的地區，均存在令人困惑的“富財政窮百姓現象”，如榆林市去年財政收入已躍居全省第三位，下轄的神木縣成為西部百強縣，但是這個財政大市的12個縣市區全部是國家級或省級扶貧開發工作重點縣；鄂爾多斯市財政收入突破90億元，下轄的準格爾旗是我國西部地區3個躋身“全國縣域經濟百強縣市”的旗縣之一，但是全市的8個旗縣也都是國家或自治區扶貧開發工作重點縣。由于大型的礦業企業均為中央企業，注冊地均在北京等大城市，根據現行稅收政策，其所應交的地方稅種大都交給了注冊地。資源的轉移導致了稅收的轉移，這使區域間的不合理利益分配進一步加劇，使得開采利益只流向央企和上級財政，在地方雖然留下了小部分資金，但由于地方認識不到位，沒有將現有的資金用以生態補償，而是偏重加強城市基礎建設，造成挖空的礦山無人回填，導致當地居民所在地生態愈演愈差，居民生活水平提升不上去，生活環境也隨之惡劣。

長期以來，我國的礦產資源也一直存在著資源無價、原料低價、產品高價的扭曲價格體系，對自然資源采取粗放式、掠奪式經營，原料生產與加工企業憑借對環境資源的無償或低價，占有獲得超額利潤。西部地區從資源補償中獲得的利益少。產品這種區域間不平等的交換模式，導致資源提供者無法得到合理補償，在一定程度上制約了西部地區資源優勢向經濟優勢轉化，西部的資源價值無法得到很好的體現，西部豐厚的資源無法給資源省份帶來更多的利益。

五、政策法規不配套

西部作為全國資源的儲備基地，大部分資源要供給東部，這就導致了占用農田來架構石油管道運輸西部能源或耗費全國鐵路運輸量的40%運輸西部能源。西部資源雖然豐富，但遠途式的運輸，成本急劇增加，甚至高于東部沿海地區從國外引進的能源價格。因此，西部資源應該實現就地加工和轉化。如青海柴達木盆地油氣產量是全國四大油氣田之一，但可開采量僅有60億噸，并由國家統一分配，其中30億輸送東部，剩余的30億中，多半部分還要由中石油、中石化這類大型中央直屬企業統一調配民用，留給青海本省企業的油氣根本不夠企業研發新型化工模式所用量，產業鏈延伸不下去，企業不能更快發展。

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