混業經營趨勢下我國金融監管面臨的挑戰與選擇

[摘要] 本文評析了混業經營趨勢下我國金融業監管所面對的主要問題，介紹并評價了目前世界上主要采用三種金融監管模式，在此基礎之上，筆者創新性地提出了我國金融業未來采用分業監管基礎上的統一監管模式的構想。

[關鍵詞] 金融監管 混業經營 統一監管

一、引言

金融是現代經濟的核心。1720年， 英國《泡沫法案》(The Bubble Act) 頒布，標志著金融監管*制度形成。一般認為， 金融監管與一般公共監管的理論基礎是大體相同的， 它可以形容為：為防止金融市場失效而產生的連鎖負外部效應， 進而危及宏觀經濟的穩健。自20世紀80年代以來，自由化、一體化以及信息技術的進步使西方主要發達國家國家金融體系發生了深刻的變革，普遍進行了金融監管結構改革，形成了結構明晰、分工明確、協調合作的適應金融業發展創新的新型監管結構。我國加入WTO后，金融對外開放的步伐明顯加快，取得了舉世矚目的成就，從2006 年1 月起， 我國對外開放全部的金融服務市場。然而，隨著國際金融綜合化、一體化的發展和我國改革開放的深入推進，金融業的混業經營有著不可逆轉的趨勢，這對我國對現行的“分業經營、分業監管”體制提出了嚴峻的挑戰。面對挑戰，如何加強和創新我國金融監管工作，提高金融監管效率，增強金融競爭力，有效防范和化解金融風險，成為需要我們正視和思考的重要課題。

二、我國金融業監管的現狀評析

20世紀80年代以來，世界經濟和金融的不穩定性日漸突出，加強對金融機構的監督管理，維護整個金融體系的安全與穩定，已成為各國政府、金融管理當局的共識。我國的金融監管是伴隨著金融業改革發展的深入，逐步成長、發展和壯大的。大體上經歷了以下幾個主要階段：

第一階段：1985年～1993年，中央銀行行使金融監管職能的起步階段。

這一階段是中國人民銀行專門行使中央銀行職能的初期，是主要依靠行政手段管理金融的一段時期。 在這一時期，中國人民銀行的工作重心是放在改革和完善信貸資金管理體制、加強中央銀行的宏觀調控上， 對中央銀行金融監管工作重視不夠，金融監管的作用發揮不是很理想。

第二階段：1994年～1997年，金融監管進入有法可依階段。

1994年各級人民銀行按照中央指示，切實加強金融監管，嚴肅查處了一批越權批設金融機構、擅自提高利率、非法開辦外匯期貨市場及個別地方出現的非法集資等問題。中央銀行從監管實踐中深深體會到，要保證金融監管的權威性和超脫性，切實增強監管實效，維護良好的金融秩序，必須使金融監管有法可依，以法律為保障。開展依法監管，才能取得好的監管效果，因此，于1994年我國先后頒布《外資金融機構管理條例》、《金融機構管理規定》等金融監管法規。1995年，全國人大先后通過了《中國人民銀行法》《商業銀行法》《票據法》《保險法》 《擔保法》和《關于懲治破壞金融秩序犯罪的決定》等金融法律。兩年時間我國金融法制建設大發展的時期，標志著我國金融監管開始走上有法可依的軌道。

第三階段：1998年至今，金融監管體制改革深化階段。

這一時期金融分業經營、分業監管體制進一步完善，中國證監會、保監會、銀監會相繼成立、分別負責證券業、保險業、銀行業的監管。人民銀行承擔各類銀行、信用社和信托投資公司等非銀行金融機構的監管，1999年，中國人民銀行管理體制進行了重大改革，撤銷了省級分行，建立了9個跨省區分行，中央銀行依法履行金融監管職責的獨立性得到了進一步增強。

經過20多年的建設和改革，我國金融市場的規模日益壯大，金融市場運作、監管等方面的理論研究水平和實踐能力不斷加強，同時，我國政府在國內金融市場逐步發展的同時也營造了一個比較穩定、相對有效的金融監管架構，形成了以財政部、中央銀行、銀監會、保監會、證監會、以及各行業自律組織（官方性質）等為主的金融監管架構。各金融監管機構的職權劃分情況參見下表。

表 我國各金融監管機構的職權劃分

結合表我們不難看出，由于我國當前的金融業以分業經營為基本運作形式，因而便出現了分業監管的監管架構的現狀。我國選擇目前的分業監管體制，是在我國金融業整體水平較低，為有效控制金融風險而在實行金融業分業經營的現實基礎之上產生的。這種體制對提高監管對象的專業化，監管的連續和細致，風險的預警和化解有獨到的效果。

三、混業經營給金融監管部門帶來的新挑戰

美國于1999年正式出臺并實施了《金融服務現代化法案》，標志著整個國際金融體系開始由分業經營走向混業經營，基于金融產品和金融機構之間的界線隨著金融體系的發展和成熟而日漸模糊（Richard K. Ambrams And Michael W. Taylor， 2000）。而我國自東南亞金融危機之后，為了確保金融體系的安全與穩定、完善金融風險管理體系，加快了金融監管體系的改革步伐，在不斷完善金融監管法制、改進監管手段的基礎上，對金融監管的組織框架進行了重大調整，相繼成立了證監會、保監會和銀監會，形成銀行、證券與保險分業監管的格局。然而隨著我國金融體系市場化改革的逐步深入及入世后金融市場的全面開放，金融機構的多元化、國際化經營趨勢日益增強，使分業監管格局下的金融穩定性面臨嚴峻挑戰。2003 年修訂實施的《商業銀行法》第四十三條已修改為:“商業銀行在中華人民共和國境內不得從事信托投資和證券經營業務，不得向非自用不動產投資或者向非銀行金融機構和企業投資。國家另有規定的除外。”這項修改雖然確定了我國金融業在短期內仍然繼續實行分業經營，但顯然已經為金融機構今后的混業經營留下了適當的發展空間。

我國現行的金融監管組織體系是以金融行業劃分的分業監管模式，銀監會、證監會、保監會分別對銀行業、證券業、保險業實施監管。這種監管模式有利于明確監管者職責，提高監管的專業化技術，集中控制金融市場風險。但是，“分業經營、分業監管”體制也存在著自身不可消除的缺陷。另外，雖然我國金融業目前實行的是嚴格的分業監管，但是銀行、保險與證券等業務之間已經出現了相互滲透的現象，同時國內也出現了一些混業經營的金融控股集團，如光大集團控股光大銀行、光大證券公司、光大永明保險公司、光大國際信托投資公司，這對分業監管提出了新的挑戰。面對混業經營的趨勢，我國采用的分業監管所面臨的主要問題有：

1.采用“分業經營、分業監管”的優點之一是使各類金融機構的業務更加專業，這樣既便于內部管理又有利于貨幣當局的外部監管， 可以從總體上提高金融機構的運營質量，降低系統性金融風險。但是隨著金融業的蓬勃發展，銀行、證券、保險之間的業務交叉削弱了分業監管的業務基礎，使得原有的以機構類型確定監管對象和領域的監管模式難以發揮作用，銀行、信托、證券、保險業之間資金和業務往來日益密切，增加了分業監管的難度，使得原有的金融體系的運營管理模式不但沒有降低系統性金融風險， 反而放大了這種風險。

2.金融業是一個有機的整體， 各個金融市場本質上是相互貫通， 彼此相互影響、相互制約、取長補短、共同發展的。現行分業監管過程中，大都采取機構性監管，實行業務審批制方式進行管理，這樣，當不同金融機構業務交叉時，一項新業務的推出需要經過多個部門長時間的協調才能完成，就會產生較高的協調成本；同時，我國采取嚴格的“分業經營、分業監管”模式， 實際上是把一個統一的金融市場人為地劃分為互不交叉、彼此互不聯系的幾個市場， 這顯然是違背市場規律， 違背經濟運行規律的；由于“三會”彼此地位平等，沒有從屬關系，各監管者可能對本部門的市場情況考慮的較多，而對相關市場則不太關心，信息溝通和協同監管仍比較有限。

3.分業監管致使金融創新力低下。在分業監管模式下，由于各個監管者都選擇直接管制的監管方式，對所監管范圍內的市場風險過于謹慎，對所有創新產品進行合規性審查，強制金融機構執行其規定的資本要求，從而增加了金融監管的社會成本；而金融機構創新產品研發成本居高不下，同時又需要背負沉重的創新產品審查成本，則傾向于不選擇金融創新。

由此可見，面對全球金融業混業經營的總體趨勢，原有的分業監管的劣勢日趨明顯的表現出來，我國金融監管體制需要進行及時有效地改革與調整。目前有的學者認為從我國的金融業的發展階段來看，雖然我國出現了混業經營的發展趨勢，而且也出現了金融控股集團，但金融機構的主業還沒有太大的變化，即使在金融控股集團內部，各子機構無論在資金還是在業務方面都存在著較為清晰的界限，因此，認為目前對分業監管體制進行徹底的改革建立統一的綜合性監管體制時機尚不成熟，主張形成一系列長期的正式契約安排，保證分業監管體系的程序性協調機制，通過加強監管者之間的協調合作來解決目前分業監管存在的問題。筆者認為，我國的金融業的已經具備了混業經營的能力，這可以從我國政策性批準的多家金融控股集團得到證明。另外，隨著全球經濟一體化而產生的全球金融一體化，我國金融企業采用混業經營勢在必行，特別是外資金融機構的不斷進入我國，將會使得我國金融企業的由分業經營向混業經營的過渡期進一步縮短，因此，本文認為我國的金融監管體系應盡早適應這一發展趨勢。

四、金融混業經營監管模式的選擇

有效的金融監管組織體系應該適應當前的金融業務的經營發展模式，并確保金融系統整體安全和有效。從世界范圍來看，迄今為止，一個國家究竟選擇何種金融監管體系模式或金融監管體系變遷的路徑，沒有一個統一的模式，完全取決于其經濟、金融運行的內外部環境。美國的金融監管模式經歷了由混業經營混業監督管理——分業經營分業監管——混業經營混業監管的發展過程，經歷了有初級階段——發展階段——高級階段的發展歷程。我國究竟應該選擇什么樣的監管模式要由我國的具體國情來決定，應該選擇以維護金融體系整體穩定和有效為目標的金融監管模式，適應當前混業經營的發展趨勢的監管模式。

目前主要的金融監管模式有：

1.統一監管模式。典型的統一監管模式指對不同的金融行業、金融機構和金融業務均由一個統一的監管機構負責監管。這個監管主體可以是中央銀行或其他機構，統一監管模式的優勢包括：統一監管可節約技術和人力的投入，大大降低分業管理所產生的部門間信息溝通的成本， 改善分業監管部門之間的協調；同時，統一監管模式提高了金融業的創新能力，統一監管模式可迅速適應新業務，避免監管真空，降低新的系統性風險，也可減少多重監管制度對金融創新的阻礙。統一監管模式的劣勢主要有：容易導致官僚主義。因此，就要求監管主體必須建立一個能夠使其潛在優勢、規模經濟等得以最大化，同時又能防止潛在風險的監管組織結構。1996年以后日本和韓國也轉向統一監管模式. 1997年英國的金融監管體制改革最為著名，截止目前，實行統一監管的國家主要包括英國、日本、韓國及北歐國家等。

2.分業監管模式

分業監管模式是在銀行、證券和保險三個業務領域內分別設立一個專職的監管機構，負責各行業的審慎監管和業務監管。我國目前采用的監管模式就是典型的分業監管模式，目前分業監管模式較為普遍，實行分業監管較為典型的國家有德國、波蘭、中國。分業監管模式的優點是各個專業監管機構負責不同的監管領域，具有專業化優勢，有利于實現監管目標，提高監管效率。分業監管模式的缺點是多重監管機構之間難于協調，可能使得被監管對象有空可鉆，逃避監管；多重機構監管體制容易引發的不公平競爭、不一致性、重復或交叉監管和多種分歧等問題不同機構之間互相推卸責任；另外，分業監管各個機構龐大，監管成本較高也是其缺點之一。

3.分業監管基礎上的統一監管模式

這是在金融業混合經營體制下，對完全統一和完全分業監管的一種改進型模式。繼續完善金融分業監管體制，創新監管協調制度，建立層次構架分明的金融協調監管機制。目前，在世界范圍內，金融合作監管模式正在逐漸形成并有被越來越多國家采納的趨勢。這種模式可按監管機構不完全統一和監管目標不完全統一劃分，具體形式有牽頭監管和(雙峰式) 監管模式。牽頭監管即在多重監管主體之間建立及時磋商和協調機制，特別指定一個牽頭監管機構負責不同監管主體之間的協調工作，典型國家有巴西。( 雙峰式)監管模式是指根據監管目標設立兩類監管機構，一類負責對所有金融機構進行審慎監管，控制金融體系的系統性風險。另一類機構是對不同金融業務經營進行監管，典型代表國家有澳大利亞。分業監管基礎上的統一監管模式的特點是即保持了監管機構之間的競爭與制約作用，又發揮各個機構的優勢，同時還降低了多重監管機構之間互相協調的成本，提高監管效率，避免出現監管真空或交叉及重復監管。

縱觀三種監管模式，結合對我國金融業的現狀的分析，我們認為分業監管基礎上的統一監管模式是我國未來監管體系的較好選擇。如下圖是我們設計的監管模式圖。

在這種金融監管體制下，在國務院下設立專門的金融監管機構——金融監管局，負責對我國的金融業的營運進行統一監管；在其下保留三個專門監管機構，作為金融業分業監管基礎，其中：銀監會負責對我國銀行業的監管；保監會負責對保險業進行監管；證監會負責對證券業的監管。中國人民銀行履行風險監管的職能；將其對銀行業的監管權力移交給專門的銀行業監管委員會( 銀監會) 行使，這有利于中國人民銀行從宏觀上把握我國的經濟金融形勢，確保我國各項經濟金融目標的實現。另外，各行業的自律性的約束和管理也是必不可少的。這種金融監管模式，發揮了分業監管和統一監管模式的優點，又避免了監管部門各自為政，效率低下的不足，很好地協調了央行和“三會”之間的工作關系，將有效地改變我國目前金融監管中存在的各種弊端，從而明顯地提高我國金融業的監管水平和實力，增強我國金融業的國際競爭力。

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