民主行政時代的來臨

摘要： 研究行政主體有重要的意義，本文從行政權的淵源出發，認為行政主體應首先是義務主體。隨著社會經濟文化的不斷發展和市民社會的滲透，我們的行政權應該受到來自法律和社會的雙重監督，以服務行政為本位。“私權本位”是當今世界一大潮流，為了維護私權，突出行政主體義務本位的實體性是非常有必要的。

關鍵詞： 行政主體 行政權 義務主體 市民社會

現代法治政府之下，政府行政系統的責任越來越突出，責任政府的概念也成為行政法學解釋相關問題的基本概念。在民主行政和責任行政的現代理論的指導下，行政主體對公民、社會、國家承擔義務就自然而然地成了行政法治及行政法理論的核心問題，與之相對應，行政主體義務的基本范疇就成了近年來各國行政法學關注的熱點問題。強化和完善行政主體義務是當代行政法治的基本格局與一大趨勢，一個國家行政主體承擔其法律和社會義務的程度和水平直接反映該國行政民主與文明水平。盡管如此，行政主體義務的法律地位在行政法學界卻鮮有闡釋。

一、行政主體和行政權

在我國傳統行政法學理論中的行政主體的概念是，“依法享有國家行政職權，以自己名義實施行政管理活動，并獨立承擔由此產生的法律責任的組織”。［１］在總結行政主體的概念和特征時，學者們往往片面強調行政主體的權力性和命令性，而較少提到其義務性和責任性。筆者認為這樣的定義不是對其一種理性定位，更有悖于現代民主行政的理論。現代國家大多肯定個人的主體性，簡單地說，就是人作為一個主體所具有的自我意識、個人特殊性、獨立人格和意志自由。個人在政治上應當被肯定為一個獨立的主體。從根本上來講，行政主體不可能是獨立的權利主體，行政主體是政治活動中自然人的組合體，是自然人選擇的一種管理組織形式。傳統的行政主體理論只是表面上分析了行政主體，割裂了行政主體與個人的聯系。現代行政主體的概念中應能看出兩者的聯系，從而便于社會主體積極認同行政主體。

行政主體是行使行政權的主體。那么，何謂行政權？就其性質而言，行政權是一種政治權力，是伴隨著人類階級社會的產生而普遍存在的。關保英教授對行政權的概念是，行政權是法律對其范圍加以規定的國家管理職能，它以國家統治權為基礎，以行政機關為主體，具有強烈的組織性能的一種權力。［２］行政權雖是一種公權力，但從權力淵源剖析，其源流在于私權，代表的是一種集合意志和私權的讓渡。為了維持正常的社會秩序，更是為了保障每一公民的私權，產生了公共的、強制性的公共意志，即行政權。這樣產生的行政主體依托行政權所控制的資源歸根結底是人民群眾創造的，離開了人們的社會存在、社會活動、社會關系及人們所創造的公共資源，就不可能有行政主體，不可能有國家。總之，私權是公權的基礎和母體，私權組成公權的目的在于維護私權。自行政權出現開始就是為維護私權而存在，從這意義上講，行政主體應是義務主體，而非權利主體。它的產生和存在都是為了私權，如果說行政權是魚，那么私權即個人權利就是水。

現在是民主行政的時代，行政權已經滲透到社會事務各個方面，人們需要國家為他們做更多的事情，完善的福利制度、司法制度、金融制度都與個人生活有著密切的關系又都離不開國家行政權，行政權與公民的利益關系密切。因此，行政權合法化、行政活動科學化、行政主體義務的完善等理所當然地成為了當今行政法學研究的主流。

行政權對于行政相對人來說，是一種義務，即服從行政權的義務。同理，相對人的權利對于行政主體來講是義務，即保障的義務。行政相對人是在行政法律關系中與行政主體相對應的另一主體，指參與行政法律關系，對行政主體享有權利或承擔義務的公民、法人、或其它組織。［３］行政主體與行政相對人同處一行政法律關系之中，享受各自的權利，履行其義務。正如盧梭所言：“個人放棄一部分權利，而他所獲得的乃是社會的自由以及對于他所享有的一切東西的所有權，國家權力的合法性根植于社會的契約，每個人都有參加決定社會一切事物的權利。”［４］因此，行政活動應當處于一種義務狀態。

二、行政權運行中的行政主體的義務性

在我國，由于種種歷史原因和現實原因，長時間以來行政權的運行方向是自上而下的，即其方向是從行政主體到社會個體的方向，是一種“命令——服從”，“權力——義務”的單向模式，缺乏社會個體和行政主體的互動。

但是，無論是從法理學的角度看，或者是從存在的時間來看，還是從所掌握的信息量來看，社會個體都優先于行政主體。理想的運作應該是以自下而上為主、以自上而下為輔的模式，具體來講，在行政決策上自下而上，執行上自上而下。相對人是行政決策的最終接受者，因此行政主體在決策時，負有從社會個體中收集信息的義務。行政權運用得當，可以促進社會的發展；運用不當，則會成為侵犯人民權利的專制工具。

權力具有膨脹的屬性，行政權也無例外。行政權力的行使應當是有限的，它受法律的限制，受相對人權利的限制，還要受其他權力的限制，不受控制的行政權很容易被少數人用來損害公共利益和他人利益以滿足個人的私利。當然，法律是一個有效的辦法之一。但筆者認為市民社會，作為一個獨立于權力體系的一種軟力量，能更有效地規制和監督行政權力。行政權力的義務性在于其作為一種公權力捍衛社會的正義和平等。當私權利轉化為公權力時，私權隨即處于一種不利地位，公權就有可能以其優勢來設計和選擇對權力使用者有利的原則。在這種情況下，實現正義的方式就是給行政主體加以義務主體的框架，使行政服務于公眾并接受公眾的監督。

一國行政主體的義務趨向，也就是相對人的權利趨向。作為義務主體的行政主體不應該干涉權利的實現，權利不必經過行政機關而獲得和實現。如果說介入，也是在法律范圍內的介入，無法律明文規定的行政權力介入私權，行政主體不得干涉私權利的實現。行政權與相對人權利之間的界限應服從以下原則：凡法律未授權的領域，行政機關不享有行政權；凡法律未禁止的領域，為相對人行使權利的領域。

行政主體最重要的義務之一是公開信息的義務，即行政相對人的知情權。從今年5月12日的四川汶川地震發生以來，政府即刻向社會公布最新的數據和情況及受理捐款的數目，以便群眾了解和監督政府。在賑災中我們看到了我國政府的高度的責任性和服務性。此外，從中我們也看出了中國社會中市民社會的崛起：自愿獻血、踴躍捐款、組團深入災區等。這一社會自愿力量將更加有效規制行政權，并推動社會主義和諧社會的建設與健康發展。

參考文獻：

［１］王連昌.行政法學.北京：中國政法大學出版社，2002.

［２］關保英.行政法與行政訴訟法.北京：中國政法大學出版社，2004.

［３］方世榮.論行政相對人.北京：中國政法大學出版社，2005.

［４］［法］盧梭.社會契約論.北京：商務印書館，1996.