我國電價改革風險探析

[摘要] 本文從電力工業(yè)的特殊性、電力商品的特殊性和國外電力改革的經(jīng)驗教訓等方面分析了電價改革面臨的風險，建議我國電價改革采取穩(wěn)妥、漸進的方式地進行。

[關(guān)鍵詞] 電價改革 社會成本 電改風險

電價改革是電力體制改革的重要組成部分，也是電力體制改革的關(guān)鍵，對建立和培育電力市場，優(yōu)化電力資源配置具有重要意義。我國的電價改革是從2003年發(fā)布《電價改革方案》開始啟動的，2005年又下發(fā)了《上網(wǎng)電價管理暫行辦法》、《輸配電價管理暫行辦法》和《銷售電價管理暫行辦法》三個管理辦法，標志著我國電價開始實行新的定價機制。

從發(fā)布三個管理辦法到現(xiàn)在又過去近三年了，發(fā)電側(cè)改革只是在東北與華東電網(wǎng)進行了小規(guī)模競價上網(wǎng)試點，輸配分離還沒有開始運作。電力商品的特殊性及國外電力改革的教訓使電價改革決策者對我國的電價改革不得不慎之又慎。同其他改革一樣，電價改革也有一定風險性，或者說可能要付出一些改革成本。電力商品的特殊性決定了電價改革風險有兩點，一是電價上漲，二是電力短缺。下面對風險可能產(chǎn)生的原因及國外改革中反映出的問題作簡單分析。

一、電力商品的特殊性

1.電力工業(yè)的特殊性

(1)電力系統(tǒng)運行要求發(fā)電與用電及時平衡，即生產(chǎn)與消耗是同時完成的。無論發(fā)電多于用電還是發(fā)電少于用電，結(jié)果都將引起電力系統(tǒng)的運行不穩(wěn)定。無論是頻率還是電壓當偏離額定值時都必須迅速有效地予以糾正，否則就可能造成系統(tǒng)癱瘓。

(2)電力系統(tǒng)具有整體性。電力系統(tǒng)中有許多發(fā)電機組、輸電線路及用電設(shè)備，這些設(shè)備部分損壞或強迫停運時不僅僅影響局部，還可能引起整個系統(tǒng)崩潰，進而引起產(chǎn)生大面積停電事故。由于電力是國民經(jīng)濟的基礎(chǔ)，可靠性要求非常高，非計劃停電就是事故。

從上述特點可以看出，電力是一個整體性非常強的系統(tǒng)，具有高度自然壟斷性，這個市場的建立，不會是自發(fā)，只能是人為設(shè)計的。這也是與其他商品市場最大的區(qū)別。

2.電力商品的特殊性

(1)價格變動對供需調(diào)整在時間上具有滯后性。2005年5月1日和2006年6月30日，全國銷售電價每度分別提高2.52分和2.50分，電價分別上漲了5%左右，累計達10%左右。但從全社會用電量增長情況看，電價提升對電量沒有產(chǎn)生抑制作用；2005年和2006年全社會用電量同比分別增長13.3%和13.4%，而2000年到2004年年均社會用電量增長率為12.75%?？梢?，一定范圍內(nèi)的電價變動對需求影響較小。

電價調(diào)整對發(fā)電側(cè)（供給）影響也較為緩慢。電力項目建設(shè)周期長，一個常規(guī)火電廠從項目啟動到投產(chǎn)一般較快也要五六年時間；核電項目更長，一般在十年以上；等到用電緊張時再調(diào)整電價刺激供給已為時過晚。

因此，電力發(fā)展必須具有超前性，電力規(guī)劃比市場調(diào)節(jié)更有實際意義。

(2)現(xiàn)階段電力產(chǎn)品負有部分宏觀調(diào)控職能。我國的民用電與農(nóng)用電電價遠低于供電成本。電價升降成為調(diào)控部分產(chǎn)業(yè)的一項重要手段，比如提高電價抑制高耗能產(chǎn)業(yè)發(fā)展，降低服務(wù)業(yè)用電價格促進其發(fā)展。

由于電力市場是人為設(shè)計的，電力的不可替代性和電價的剛性必然使電力市場化進程面臨非常大的不可預(yù)見性，使得我國的電價改革存在較大風險。這從國外電力改革過程中也可以看出一些端倪。

二、國外電力改革情況

目前電力市場化改革進展較快的大都集中在發(fā)達國家，現(xiàn)在也仍處于探索試驗的過程中，還沒有一個國家是真正市場化改革成功的。在市場化過程中較為引人注目的是英國的2001年電力改革調(diào)整和美國的加州電力危機。

1.英國

英國是電力市場化改革的始作俑者。1989年，英國議會批準了《1989年電力法》，開始了電力市場化改革。改革目標是產(chǎn)生一個競爭性的電力市場，降低電價，提高服務(wù)質(zhì)量和服務(wù)水平，提高英國工業(yè)國際競爭力和國家整體經(jīng)濟效益。改革的原則是發(fā)電，以及電力市場營銷可以成為競爭性行業(yè)，而輸電和配電在無限期的將來應(yīng)該被看作是國家自然壟斷性行業(yè)。將英國國有電力局分解成12個地區(qū)配電公司、3家發(fā)電公司和一家高壓輸電公司，以后逐步私有化，引入競爭機制，輸配電繼續(xù)實行壟斷經(jīng)營，繼續(xù)加強監(jiān)管。

英國是第一個以國家電力庫為交易模式的國家。所有發(fā)電企業(yè)的電力全部賣入電力庫，每個發(fā)電企業(yè)可以自由報價，根據(jù)報價排序安排發(fā)電計劃；報價和邊際電價每半小時確定一次，當天的電價在前一天確定。電網(wǎng)與電廠結(jié)算電價按照系統(tǒng)邊際電價確定，即以滿足系統(tǒng)平衡時最后一臺機組報價作為全部上網(wǎng)電量的結(jié)算價格，電網(wǎng)公司被動接受。為規(guī)避市場價格風險，發(fā)電企業(yè)可以與電網(wǎng)企業(yè)簽訂差價交易合約。由于按受系統(tǒng)邊際價格作為整個電量的結(jié)算價格，存在發(fā)電企業(yè)間操縱市場的情況，差價合約交易不進行電能量的實際物理交付，由此造成的系統(tǒng)不平衡只能由電網(wǎng)企業(yè)自行負擔。因此，2001年3月27日起取消了強制性電力庫，實行雙邊合同主導的新交易規(guī)則（NETA模式）。

NETA規(guī)則是一個由雙邊合同形式主導的市場，合約雙方包括發(fā)電、供電及交易商和用戶；供電商和發(fā)電商可就將來任何時候買賣電力訂立合同，合同時間可跨度到幾年以后。市場中的電力交易90%以上是依照發(fā)售電雙方簽訂的合同來完成。這種電力交易模式在很大程度上保證了電網(wǎng)企業(yè)的安全穩(wěn)定運行。

英國電力改革時國內(nèi)環(huán)境非常有利。英國電力需求增長非常緩慢，1989年至1999年10年間平均電力需求增長為1.5%，并有非常高的備用容量，備用率由31.6%降到了21.3%，仍保持較高水平。這為競價上網(wǎng)提供了較好的基礎(chǔ)條件。當時英國有競價上網(wǎng)的空間，并相對保持了電價平穩(wěn)。電價變化詳見下表。

1990年～1998年部分國家終端用戶電價（工業(yè)/民用） （單位：美分/千瓦時）

從英國本國電價看，電價保持了相對平穩(wěn)，但與同時期其他市場化較保守的國家相比，電價變化趨勢基本是一致的，因此不能把這看成是電力改革的成果。必須看到，英國為電力改革付出的改革成本卻是巨大的。一是喪失了國內(nèi)電力公司的市場，成為跨國電力公司的天下。對主體國家來說，電力工業(yè)要保持競爭地位，要有一兩個主體公司，這樣才可以盡量穩(wěn)定電價。二是2001年后英國又在向縱向整合這方向走，由廠網(wǎng)分離又回到了發(fā)供一體化的模式。

從2003年到現(xiàn)在的5年里，受煤、天然氣等價格上漲的帶動，電價不斷上漲，英國中等家庭用戶年用電費用平均上漲了80%。從英國電力改革的結(jié)果看，與當初的改革初衷是有差距的。

2.美國

美國聯(lián)邦能源監(jiān)管委員會（FERC）的兩位專家在1993年考察了英國電力私有化以后，將英國的做法移植到美國，積極提倡電力進一步放松管制。

美國的電力改革是從加利福尼亞州開始的，大部分照搬英國的改革模式。1996年8月加州立法機構(gòu)通過1890號法案，隨后，加州電力調(diào)度控制中心(ISO)成立，加州電力改革全面展開。加州電力市場改革模式曾被視為解除電力管制最徹底、最為成功的典范。它不僅打破壟斷，實現(xiàn)廠網(wǎng)分開和競價上網(wǎng)，更是電力市場完全開放之先河。當時理想地認為放開發(fā)電市場，打破壟斷局面，一定會吸引來更多的競爭者參與，從而使電力供應(yīng)得以增加，上網(wǎng)電價會逐漸降低。因此改革方案設(shè)計時只放開了上網(wǎng)電價，封死了零售電價，改革最終要讓消費者得益。

但改革后的狀況卻是：加州十年內(nèi)沒有開工一座大型發(fā)電廠，電網(wǎng)建設(shè)也沒有什么投入，由于電力需求的增長，電力供應(yīng)反而變得日趨緊張。發(fā)電側(cè)的上網(wǎng)電價屢創(chuàng)新高，而面對用戶的終端銷售電價卻已冰結(jié)，承擔電力供應(yīng)的公用事業(yè)公司成為電力改革的最大風險承擔者，加州三大公用事業(yè)公司瀕臨破產(chǎn)邊緣，州政府不得不介入，最終風險落到了政府財政上，改革又回到原點。2001年惡化的電力危機到2007年夏仍處于部分拉閘限電狀態(tài)，教訓是深刻的。

三、我國電價改革主要目標

發(fā)達國家電力改革的首要目標是：降低電價，提高效率，為客戶提供更多的選擇。發(fā)展中國家電力改革的首要目標是吸引電力投資，建設(shè)充足的發(fā)電容量，通過基礎(chǔ)設(shè)施擴建和升級，提高系統(tǒng)的安全性和可靠性。

我國《電價改革方案》闡述了我國電價改革的長期與近期目標。（1)長期目標：在進一步改革電力體制的基礎(chǔ)上，將電價劃分為上網(wǎng)電價、輸電價格、配電價格和終端銷售電價；發(fā)電、售電價格由市場競爭形成；輸電、配電價格由政府制定。同時，建立規(guī)范、透明的電價管理制度。（2）近期目標：在廠網(wǎng)分開的基礎(chǔ)上，建立與發(fā)電環(huán)節(jié)適度競爭相適應(yīng)的上網(wǎng)電價機制，初步建立有利于促進電網(wǎng)健康發(fā)展的輸配電價格機制，實現(xiàn)銷售電價與上網(wǎng)電價聯(lián)動，優(yōu)化銷售電價結(jié)構(gòu)；具備條件的地區(qū)，在合理制定輸配電價的基礎(chǔ)上，試行較高電壓等級或較大用電量的用戶直接向發(fā)電企業(yè)購電。

這樣的目標是與目前我國的國情適應(yīng)的。2006年，我國人均用電量約2149千瓦時，大致相當于美國的七分之一；人均生活用電量僅為246千瓦時，大致相當于美國的二十分之一。預(yù)計到2020年，我國年人均用電量將達到3000～3500千瓦時，年人均生活用電量為600～700千瓦時。因此，未來很長時間內(nèi)我國的電力仍需要保持較快的發(fā)展速度。

我國經(jīng)濟正在飛速發(fā)展，作為國民經(jīng)濟基礎(chǔ)的電力需要快速超前發(fā)展。不論電網(wǎng)還是電源項目投資金額都非常巨大，為了適應(yīng)此階段電力的發(fā)展，電價改革的重點應(yīng)是通過適度競爭建立完善市場制度，促進電源與電網(wǎng)的健康發(fā)展。

四、可能出現(xiàn)的風險及舉措

1.可能的風險

長期看我國電價上漲是必然的，并不能視為風險。由于我國電源結(jié)構(gòu)主要是燃煤發(fā)電，燃煤發(fā)電2007年占發(fā)電量的82.8%。煤炭受環(huán)保、安全、煤炭資源量等因素影響，價格不斷上漲，占發(fā)電成本近70%，煤炭價格上漲了，電價上漲也是必然的。況且煤電發(fā)電過程中要脫硫，脫硝等設(shè)施的投運也增加了發(fā)電成本。同時由于風電、太陽能及生物質(zhì)等電源點增多，也引起銷售端電價的上漲，這些電源點的上網(wǎng)電價是標桿電價與電價補貼組成的。

競價上網(wǎng)也不能解決電價上漲問題，在英國、美國不行，在我國也是一樣。從東北2005年試驗情況看，價格是上漲的。發(fā)改革委2006發(fā)改價格［2006］1231號《國家發(fā)展改革委關(guān)于調(diào)整東北電網(wǎng)電價的通知》中有這樣一款“一、……（六）為解決2005年東北區(qū)域電力市場競價虧空問題，將遼寧省、吉林省、黑龍江省銷售電價每千瓦時分別提高0.27分錢、0.1分錢和0.1分錢?！边@也應(yīng)該是東北電力市場無果而終的最主要原因。

由于我國對電價的管控不會突然消失，因此，電價突然間失控上漲的可能性不大，最大風險可能是電力短缺。由于煤炭成本上漲，電價改革不到位，近期發(fā)電企業(yè)資金鏈出現(xiàn)問題，發(fā)電用煤炭短缺，長此以往將導致企業(yè)沒有投資電力行業(yè)的積極性和投資能力，從而造成長期拉閘限電局面。

2.規(guī)避風險的措施

電力市場化定價機制要在小范圍試點中不斷完善，在政府監(jiān)控下，逐步放開，及時糾正試點中出現(xiàn)的問題，一步到位的改革思想是不切實際的。電價定價透明化，增加用戶對電價改革可能產(chǎn)生波動的理解與支持，營造良好的社會環(huán)境。

參考文獻:

鄒斌周浩李曉則:電力市場原理與實踐[M].北京大學出版社，2006年8月第1版