論主體功能區(qū)在區(qū)域規(guī)劃與生產(chǎn)力布局中的地位和作用

[摘要] 從我國區(qū)域規(guī)劃和生產(chǎn)力布局的歷史回顧中，簡要分析過去的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，論證主體功能區(qū)規(guī)劃在我國區(qū)域規(guī)劃和生產(chǎn)力布局中的地位和作用，以及所產(chǎn)生的深遠(yuǎn)影響。

[關(guān)鍵詞] 主體功能區(qū) 區(qū)域規(guī)劃 生產(chǎn)力布局 地位和作用

在我國規(guī)劃決策體系中，區(qū)域規(guī)劃作為一定地域范圍內(nèi)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的戰(zhàn)略策劃和產(chǎn)業(yè)發(fā)展與布局的方案設(shè)計(jì)及其實(shí)施對(duì)策的綜合 ，一直是各級(jí)政府區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的重要組成部分。生產(chǎn)力布局作為區(qū)域規(guī)劃的中心環(huán)節(jié)和核心任務(wù)，直接影響了我國不同區(qū)域的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、發(fā)展速度。我國在不同時(shí)期的區(qū)域規(guī)劃和生產(chǎn)力布局，對(duì)提高國家綜合國力，改善人民生活發(fā)揮了重要的作用。但同發(fā)達(dá)國家相比，我國的區(qū)域規(guī)劃和生產(chǎn)力布局在國土開發(fā)和區(qū)域發(fā)展的有序性方面，仍存在不少差距。

一般認(rèn)為，造成我國國土開發(fā)相對(duì)無序的重要原因是長期忽視空間布局方面的規(guī)劃。在面對(duì)我國未來國土開發(fā)利用的基本格局、人口-產(chǎn)業(yè)-城鎮(zhèn)長遠(yuǎn)的分布走勢(shì)、重要發(fā)展軸帶和功能性通道的空間組織方案以及資源安全和生態(tài)屏障的地域配置等一系列問題至今還沒解決的情況下，國家“十一五”規(guī)劃綱要明確指出，我國要推進(jìn)形成主體功能區(qū)，根據(jù)資源環(huán)境承載能力、現(xiàn)有開發(fā)密度和發(fā)展?jié)摿Γy(tǒng)籌考慮未來我國人口分布、經(jīng)濟(jì)布局、國土利用和城鎮(zhèn)化格局，將國土空間劃分為優(yōu)化開發(fā)、重點(diǎn)開發(fā)、限制開發(fā)和禁止開發(fā)四類主體功能區(qū)，按照主體功能定位調(diào)整完善區(qū)域政策和績效評(píng)價(jià)，規(guī)范空間開發(fā)秩序，形成合理的空間開發(fā)結(jié)構(gòu)。這是貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、實(shí)施“五個(gè)統(tǒng)籌”的重大舉措，是構(gòu)建和諧的人地關(guān)系地域系統(tǒng)的布局總圖。

按照優(yōu)化開發(fā)、重點(diǎn)開發(fā)、限制開發(fā)和禁止開發(fā)四類主體功能區(qū)進(jìn)行區(qū)域規(guī)劃，有助于我國逐步形成主體功能清晰、發(fā)展導(dǎo)向明確、開發(fā)秩序規(guī)范，經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人口、資源、環(huán)境相協(xié)調(diào)的新的區(qū)域規(guī)劃格局，并且對(duì)我國的生產(chǎn)力布局產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響，對(duì)加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、加大經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整力度、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)和人口資源環(huán)境相協(xié)調(diào)、逐步實(shí)現(xiàn)各地區(qū)基本公共服務(wù)均等化、最終實(shí)現(xiàn)共同富裕，具有重要意義。

一、我國區(qū)域規(guī)劃與生產(chǎn)力布局情況回顧及教訓(xùn)

我國區(qū)域規(guī)劃和生產(chǎn)力布局大體經(jīng)過了以下幾個(gè)歷程：

一是從建國初到“五五”的30年。這一時(shí)期，我國區(qū)域規(guī)劃基本出發(fā)點(diǎn)是：加速重工業(yè)發(fā)展，建立戰(zhàn)略防御型經(jīng)濟(jì)布局。區(qū)域規(guī)劃的主要形式是采取聯(lián)合選廠，成組布局等方式。依靠國家指令性計(jì)劃和重大項(xiàng)目的區(qū)域布局政策加以實(shí)施 。生產(chǎn)力布局模式主要是增長極模式，依次經(jīng)歷了內(nèi)地傾斜布局、六大經(jīng)濟(jì)協(xié)作區(qū)均衡布局和三線傾斜布局三個(gè)階段。

“一五”期間的生產(chǎn)力布局向內(nèi)地傾斜，實(shí)施的156個(gè)重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目，有102個(gè)在內(nèi)地，694個(gè)限額以上重點(diǎn)工程，有472個(gè)在內(nèi)地，1953年至1957年，內(nèi)地國民收入的增長額占全國增長額的67.8%。“二五”期間，設(shè)立東北、華北、華東、中南、西南、西北六大經(jīng)濟(jì)協(xié)作區(qū)，強(qiáng)調(diào)各經(jīng)濟(jì)協(xié)作區(qū)平衡布局，強(qiáng)調(diào)大經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)部的農(nóng)、輕、重產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展。

“三五”期間和“四五”前期，國家進(jìn)行了大規(guī)模的“三線建設(shè)”，生產(chǎn)力布局作了大規(guī)模跳躍式的西移，國家的投資重點(diǎn)是處于內(nèi)地的“大三線”地區(qū)，“三五”時(shí)期和“四五”時(shí)期，三線地區(qū)投資分別占到全國基建總投資的52.7%和41.4%。

“四五”期間后期到“五五”期間，隨著中國對(duì)外關(guān)系的進(jìn)一步改善，國防原則不再作為生產(chǎn)力布局的主要原則，國家進(jìn)行了生產(chǎn)力布局的適度調(diào)整，在保證三線地區(qū)建成的生產(chǎn)能力能夠充分發(fā)揮作用的前提下，將絕大部分成套引進(jìn)項(xiàng)目集中布局在遼寧中部、京津塘、長三角和長江中下游沿岸地區(qū)和膠東地區(qū) 。

二是“六五”至“七五”期間的10年。這一期間，在改革開放背景下，我國傳統(tǒng)的區(qū)域規(guī)劃和區(qū)域政策開始發(fā)生根本性的變化。改革開放初期，我國區(qū)域規(guī)劃和區(qū)域政策以非均衡發(fā)展戰(zhàn)略為標(biāo)志，實(shí)施沿海發(fā)展戰(zhàn)略，設(shè)立了經(jīng)濟(jì)特區(qū)、沿海開放城市和沿海經(jīng)濟(jì)開放區(qū)，生產(chǎn)力布局糾正了過去向西傾斜的政策，將47.7%的重點(diǎn)項(xiàng)目布局在沿海地區(qū)，將46.5%的重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目布局在中西部，沿海地區(qū)充分利用現(xiàn)有經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，帶動(dòng)內(nèi)地進(jìn)一步發(fā)展；“七五”計(jì)劃提出(東、中、西)三大地帶劃分的思想，確處理東部沿海、中部、西部三個(gè)經(jīng)濟(jì)地帶的關(guān)系，生產(chǎn)力布局打破了建國以來片面強(qiáng)調(diào)均衡布局模式，強(qiáng)調(diào)區(qū)域經(jīng)濟(jì)由不平衡到均衡發(fā)展的客觀規(guī)律，強(qiáng)調(diào)集中資金與資源進(jìn)行重點(diǎn)發(fā)展。

三是“八五”至“九五”期間。這一時(shí)期，我國區(qū)域規(guī)劃和區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策的制定轉(zhuǎn)移到：為建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制總目標(biāo)服務(wù)，強(qiáng)調(diào)區(qū)域規(guī)劃和區(qū)域政策必須以市場(chǎng)配置資源為基礎(chǔ)，重視地區(qū)經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。“八五”期間，提出“統(tǒng)籌規(guī)劃、合理分工、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、協(xié)調(diào)發(fā)展、利益兼顧、共同富裕”的原則，逐步實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)力的合理布局。在生產(chǎn)力布局明顯向東部沿海傾斜的情況下，國家又將對(duì)外開放擴(kuò)大到沿邊、沿江和內(nèi)陸地區(qū)，將生產(chǎn)力布局由增長極模式向點(diǎn)軸布局模式轉(zhuǎn)變。

“九五”期間，國家有關(guān)部門按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律、地區(qū)經(jīng)濟(jì)內(nèi)在的聯(lián)系以及地域特點(diǎn)，打破行政區(qū)劃界限，在已有經(jīng)濟(jì)布局的基礎(chǔ)上，編制了長江三角洲和長江沿江地區(qū)、西南和華南部分省區(qū)、西北地區(qū)、環(huán)渤海地區(qū)、東北地區(qū)、中部五省及京九鐵路沿線地區(qū)，以及東南沿海地區(qū)等七大區(qū)域發(fā)展規(guī)劃。國家再次以點(diǎn)軸模式為生產(chǎn)力布局的主要模式，在加快沿海地區(qū)發(fā)展的前提下，援助中西部地區(qū)的發(fā)展。

四是“十五”時(shí)期。“十五”期間，我國的區(qū)域規(guī)劃和區(qū)域政策主要是加強(qiáng)區(qū)域的協(xié)調(diào)發(fā)展，積極推進(jìn)西部大開發(fā)，有效地發(fā)揮中部地區(qū)綜合優(yōu)勢(shì)，支持中西部地區(qū)加快改革發(fā)展，振興東北地區(qū)等老工業(yè)基地，鼓勵(lì)東部有條件地區(qū)率先實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化。生產(chǎn)力布局改變了過去平衡布局和傾斜布局的格局。

建國50年以來不斷調(diào)整的區(qū)域規(guī)劃和生產(chǎn)力布局，在我國的經(jīng)濟(jì)建設(shè)中發(fā)揮了重大的作用，取得了豐碩的成果。但從上述歷史沿革中，不難看出，長期以來我國的區(qū)域規(guī)劃的總體部署和實(shí)施方案不斷進(jìn)行調(diào)整，缺乏穩(wěn)定性和全國層面地整體考慮，這種區(qū)域規(guī)劃指導(dǎo)下的生產(chǎn)力布局，重產(chǎn)品、行業(yè)和部門發(fā)展布局，輕空間布局，致使國土開發(fā)和建設(shè)布局無序乃至失控，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與資源、生態(tài)、環(huán)境間的矛盾日益突出。客觀分析，這些問題的出現(xiàn)，既有我國認(rèn)識(shí)水平方面的原因，也受到當(dāng)時(shí)國際大環(huán)境的影響。“十一五”規(guī)劃提出主體功能區(qū)劃，正是解決過去區(qū)域規(guī)劃和生產(chǎn)力布局不合理所造成的諸多問題的有效途徑。

二、主體功能區(qū)在區(qū)域規(guī)劃與生產(chǎn)力布局中的地位和作用

國家通過主體功能區(qū)規(guī)劃，就可以確定我國哪些區(qū)域適宜優(yōu)化開發(fā)和重點(diǎn)開發(fā)，哪些區(qū)域應(yīng)當(dāng)限制開發(fā)和禁止開發(fā)。確定各區(qū)域的主體功能定位，并按照功能定位調(diào)整和完善區(qū)域政策和績效評(píng)價(jià)，規(guī)范空間開發(fā)秩序，形成合理的區(qū)域發(fā)展格局。這一思路將會(huì)對(duì)我國區(qū)域規(guī)劃和生產(chǎn)力布局進(jìn)行新一輪的調(diào)整，區(qū)劃和布局將更加注重針對(duì)性，注重資源和要素的優(yōu)化配置，是促進(jìn)我國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的新突破。

1.主體功能區(qū)規(guī)劃是對(duì)區(qū)域規(guī)劃理念和方法的一次創(chuàng)新，具有前沿性的地位

主體功能區(qū)規(guī)劃在區(qū)劃理念的主導(dǎo)思想上強(qiáng)調(diào)人文意識(shí)。主體功能區(qū)劃中將我國國土面積的一部分劃為優(yōu)化開發(fā)區(qū)，就是考慮到這部分地區(qū)的國土開發(fā)密度較高，資源環(huán)境的承載能力已經(jīng)開始減弱，如果繼續(xù)依靠過去大量占用土地，消耗資源和大量排放污染來實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的較快增長，將嚴(yán)重影響人類的生活質(zhì)量并帶來許多生態(tài)問題，不能實(shí)現(xiàn)區(qū)域的可持續(xù)發(fā)展。因此主體功能區(qū)劃中，優(yōu)化開發(fā)區(qū)的主要任務(wù)是提高這部分區(qū)域的增長質(zhì)量和效益，提升經(jīng)濟(jì)發(fā)展的層次和綜合競(jìng)爭力，優(yōu)化和改善空間結(jié)構(gòu)，創(chuàng)造良好的人居環(huán)境，防止經(jīng)濟(jì)過度集聚，將人的可持續(xù)發(fā)展放在首先考慮的位置。

主體功能區(qū)規(guī)劃將全國層面的生態(tài)環(huán)境保護(hù)理念引入?yún)^(qū)域規(guī)劃中。將我國國土面積的一大部分劃為限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)，就是考慮到我國的各類退耕還林區(qū)、天然林保護(hù)區(qū)、重要水源保護(hù)地區(qū)和自然保護(hù)區(qū)，都是關(guān)系到全國范圍內(nèi)生態(tài)安全的區(qū)域，將這些區(qū)域列為限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)，將有效保障國家生態(tài)安全，緩解人與自然緊張的狀況。

主體功能區(qū)規(guī)劃在編制方法上運(yùn)用大量新技術(shù)手段，豐富了區(qū)域規(guī)劃的編制手段。目前全國范圍內(nèi)的主體功能區(qū)劃，搜集、儲(chǔ)存和分析了我國大量的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、地理、自然等方面的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，并運(yùn)用了GIS，GPS 等新技術(shù)和以計(jì)算機(jī)作為主要工具的數(shù)學(xué)建模技術(shù)，通過定量分析，科學(xué)確定主體功能區(qū)劃分的界限和范圍，改變了以往區(qū)域規(guī)劃定性研究為主的規(guī)劃方法，使得主體功能區(qū)劃分更加接近區(qū)域?qū)嶋H情況 。

主體功能區(qū)規(guī)劃劃分四類主體功能區(qū)，明確四類區(qū)域在區(qū)域發(fā)展和布局中承擔(dān)不同的分工和定位，配套實(shí)施差別化的區(qū)域政策和績效考核標(biāo)準(zhǔn)，將逐步打破行政區(qū)劃分割，改善政府空間管理的方式和機(jī)制，是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政府職能轉(zhuǎn)變?cè)趨^(qū)域管理方面的探索和體現(xiàn)，在區(qū)域開發(fā)體制和機(jī)制中，具有前沿性的地位。

2.主體功能區(qū)劃成為不同區(qū)域生產(chǎn)力布局模式選擇基本依據(jù)，具有基礎(chǔ)性地位

主體功能區(qū)劃將國土空間劃分為優(yōu)化開發(fā)區(qū)、重點(diǎn)開發(fā)區(qū)、限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)，這將對(duì)目前我國的生產(chǎn)力布局模式產(chǎn)生重大影響。主體功能區(qū)劃結(jié)束后，劃定為優(yōu)化開發(fā)區(qū)的區(qū)域，區(qū)域經(jīng)濟(jì)的成熟度、生產(chǎn)要素的通達(dá)狀況，產(chǎn)業(yè)的發(fā)育程度都位于全國的前列，因此在考慮生產(chǎn)力布局模式的時(shí)候，應(yīng)充分考慮這些因素，將布局由原來的初級(jí)增長極模式轉(zhuǎn)變?yōu)辄c(diǎn)軸或是網(wǎng)絡(luò)布局模式，以實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長方式的轉(zhuǎn)變，提高經(jīng)濟(jì)增長的質(zhì)量和效益；劃定為重點(diǎn)開發(fā)區(qū)的區(qū)域，上述指標(biāo)可能處于全國的中上水平，因此在選擇生產(chǎn)力布局模式時(shí)，可考慮布局模式的點(diǎn)軸模式并適時(shí)向高級(jí)模式轉(zhuǎn)變，以實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的快速增長和人口的大量集聚；對(duì)于劃定為限制開發(fā)的區(qū)域，因?yàn)槠鋮^(qū)域生態(tài)環(huán)境脆弱、不具備大規(guī)模開發(fā)的條件，只適宜發(fā)展該區(qū)域自然資源環(huán)境可承載的特色產(chǎn)業(yè)，以此其生產(chǎn)力布局模式以初級(jí)模式為宜，實(shí)行點(diǎn)狀開發(fā)，在限制開發(fā)區(qū)域內(nèi)部一些重點(diǎn)區(qū)域進(jìn)行增長極式的布局，以實(shí)現(xiàn)保護(hù)和開發(fā)的雙重任務(wù)。

這種基于國土空間的資源稟賦、環(huán)境容量、現(xiàn)有開發(fā)強(qiáng)度、未來發(fā)展?jié)摿Φ纫蛩貙?duì)于國土空間開發(fā)的分工定位和布局，是宏觀層面制定國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃的基礎(chǔ)，也是微觀層面進(jìn)行項(xiàng)目布局、城鎮(zhèn)建設(shè)和人口分布的基礎(chǔ)，可以說主體功能區(qū)規(guī)劃在區(qū)域規(guī)劃中具有基礎(chǔ)性地位。

3.主體功能區(qū)規(guī)劃將不斷優(yōu)化區(qū)域生產(chǎn)力布局，具有戰(zhàn)略性的地位

通過主體功能區(qū)規(guī)劃，突破行政區(qū)劃的束縛，循序推進(jìn)產(chǎn)業(yè)間的區(qū)際轉(zhuǎn)移，將不斷優(yōu)化我國的生產(chǎn)力布局。主體功能區(qū)要求產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移從資源環(huán)境承載條件差的區(qū)域向資源環(huán)境承載條件好的區(qū)域轉(zhuǎn)移，從不適于發(fā)展經(jīng)濟(jì)的區(qū)域向承擔(dān)經(jīng)濟(jì)發(fā)展重任的區(qū)域轉(zhuǎn)移。優(yōu)化開發(fā)區(qū)內(nèi)的資源環(huán)境負(fù)荷重的產(chǎn)業(yè)將向重點(diǎn)開發(fā)區(qū)轉(zhuǎn)移；限制開發(fā)區(qū)內(nèi)的資源環(huán)境負(fù)荷重的產(chǎn)業(yè)將向重點(diǎn)開發(fā)區(qū)和優(yōu)化開發(fā)區(qū)轉(zhuǎn)移；禁止開發(fā)區(qū)內(nèi)的與區(qū)域功能定位不符的產(chǎn)業(yè)向重點(diǎn)開發(fā)區(qū)和優(yōu)化開發(fā)區(qū)轉(zhuǎn)移，通過產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，實(shí)現(xiàn)一定區(qū)域的資源條件和經(jīng)濟(jì)人口規(guī)模相適應(yīng)，區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)和人口活動(dòng)不超過該區(qū)域的環(huán)境容量，在不改變或者盡可能少的改變自然生態(tài)系統(tǒng)的情況下，使人口分布、經(jīng)濟(jì)分布與自然相適應(yīng)，以達(dá)到經(jīng)濟(jì)、人口與資源環(huán)境的動(dòng)態(tài)空間均衡，從而實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)力的合理布局。

主體功能區(qū)規(guī)劃關(guān)注國土空間的長遠(yuǎn)發(fā)展布局，區(qū)域的主體功能定位在長時(shí)期內(nèi)將保持穩(wěn)定，一經(jīng)確定就會(huì)長期發(fā)揮作用。在此基礎(chǔ)上，主體功能區(qū)規(guī)劃通過明確的有效期限，確定分階段的目標(biāo)、任務(wù)和工作重點(diǎn)，并且在主體功能區(qū)規(guī)劃完成后，具體制定四類主體功能區(qū)分類的發(fā)展規(guī)劃。這一規(guī)劃的制定過程將伴隨我國全面建設(shè)小康社會(huì)的整個(gè)進(jìn)程，對(duì)于保障我國現(xiàn)代化建設(shè)和和諧社會(huì)建設(shè)具有重要的戰(zhàn)略意義，在區(qū)域規(guī)劃中具有戰(zhàn)略性的地位。

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