論我國農業保險發展的制約因素及突破途徑

摘要：改革開放以來，我國保險業整體發展迅速，但農業保險發展滯后。本文擬構建一個三主體框架—從政府、農民和保險公司三方面，分析農業保險發展的制約因素，并給出相應的政策建議。

關鍵詞：農業保險；制約因素；三主體框架

中圖分類號：F842.6文獻標識碼：B文章編號：1674-2265（2008）08-0068-04

一、引言

農業保險是現代農業風險管理的有效手段，是WTO“綠箱政策”下一項重要的農業保護措施。我國是農業大國，農業在國民經濟中的地位舉足輕重。然而我國又是世界上自然災害最嚴重的國家之一，與世界平均水平相比，我國自然災害發生的頻率高18個百分點，自然保護成本高27個百分點，生態恢復成本高36個百分點， 2007年全國各類自然災害共造成約4億人次不同程度受災， 因災直接經濟損失高達2363億元。這種生態環境的先天脆弱性使農業保險保障更為重要和迫切。

為加快我國農業保險的發展，國內學者進行了很多研究。王和、皮立波(2004)以及溫蓓(2006)等學者探討了中國政策性農業保險的制度安排和策略選擇，提出農業保險制度設計應以政府為主體，突出農業保險業務的政策性，改變商業保險公司經營農業保險的現狀，建立與市場機制有效結合的政策性農業保險制度，即政策性功能與市場機制相結合的新模式。陳華、魏朝富 (2007)探討了政策性農業保險制度的理論依托及其價值，提出農業保險的政府保護可以通過市場化運行，通過提高政府補貼的效率和控制政府補貼總量，使得政策性農業保險制度建設成為可能。由此可見，國內學者的研究表明：農業保險的發展離不開政府、保險公司、農民的共同努力。本文擬依照三主體的框架對發展農業保險進行探討。

二、中國農業保險的現狀分析

從1982年原中國人民保險公司恢復辦理農業保險業務至今，我國農業保險經歷了從快速發展到逐步萎縮的過程，2004年以來保費收入雖然有所上升，但農業保險業中一些深層次問題仍然不容忽視。

（一）我國保險業整體迅速發展而農業保險業務卻不盡人意

改革開放以來，我國保險業總體發展迅速，但農業保險發展滯后，特別是1993年以后，農業保險漸趨萎縮。農業保險保費收入由1992年的8.61億元逐年下降到2004年的3.96億元，年均負增長5.9%。雖然從2005年開始出現上升趨勢，但2006年保費收入為8.46億元，仍不及1992年的水平。

險種方面，1982年農業保險恢復后，險種最多時達100多個，其中主要標的物有小麥、水稻、玉米等糧食作物，煙葉、棉花、甜菜、西瓜、亞麻等經濟作物，以及耕牛、奶牛、豬、羊、雞等，此外還試辦了森林、果樹保險。但眾多險種的開展并沒有維持多久， 1994年險種開始不斷減少，截至目前農業保險險種僅剩下30多個。而且人保公司2003年末在海外上市，又進一步將農業保險中一些長期虧損的險種剝離出去。有些地區只保留了極個別險種，如耕牛和森林保險。

（二）農業損失日益嚴重而風險保障卻日趨減少

二十世紀90年代，我國自然災害造成的直接經濟損失年平均達1747億元。近年來，自然災害損失更是呈上升趨勢， 2007年全國各類自然災害共造成約4億人次不同程度受災， 因災直接經濟損失高達2363億元。在自然災害中農業損失最為嚴重、最為廣泛，全國平均每年大約有3億畝農作物受災，有2億多農村人口遭受各種災害的經濟損失。但是，面對日益嚴重的農業災害損失，我國農業風險保障卻日趨減少，1992年農業保險賠款約8.15億元，而2004年僅2.89億元，占農業災害損失的0.5%左右，2006年有所回升，但只相當于1992年的72%；農業保險承保面與可保面之比由1992年的約5%下降到2004年的不到2%。保險保障的不足，給恢復生產與災后重建帶來極大的困難。

三、制約我國農業保險發展的瓶頸——三主體的分析框架

（一）從農民角度分析

首先，農民的收入水平決定了其對農業保險的有效需求難以實現。農業保險的費率是根據農業風險發生的頻率和損失程度厘定的。然而眾所周知，中國農業自然災害風險發生頻率和損失程度要遠遠大于普通財產保險，這使農業保險的費率必然大大高于普通財產保險費率。通過對保險公司的調查了解到，普通財產的保險費率以千分之幾計算，而農業保險費率則要以百分之幾計算。中國農業保險除極個別險種(如森林、火災險)外，其費率最低也在2%，有的甚至高達15—20%，要收入水平相對低下的農民僅靠自身的經濟能力去承受比普通財產保險價格高得多的農業保險，的確是一個沉重的負擔。

其次，農民保險意識淡薄，存在僥幸心理。農民風險意識的強弱直接決定著市場需求程度的高低，影響著農險的開辦與發展。長期以來，中國農民在自然經濟下形成的自給自足觀念根深蒂固，習慣了“靠天吃飯”，對農業生產的風險防范不太注重。實踐證明，如果前一年的自然災害較少發生，那么當年的農業承保面積和保險金額便大幅度下降。有的地區農民甚至認為農業保險是農村“亂收費”的項目之一，加重農民負擔，能免則免。這些較弱的風險意識導致的最終結果是使得農業保險處于尷尬境地。

（二）從保險公司角度分析

首先，在市場經濟體制下，保險公司是具有法人資格、獨立核算、自負盈虧的經濟實體，實現利潤最大化是它們的目標。作為商業性金融機構的保險公司，隨著市場競爭的日益加劇，不得不顧及自身的經濟利益，考慮自身的生存與發展，不斷優化險種，提高經濟效益。而農業保險是一個高風險、高費用、高難度的保險。如果依照保險的高風險高費率原則，勢必要收取很高的保費，農民難以接受，也無力承擔，這樣使農業保險經營很難盈利。

其次，農業保險公司經營虧損率一直居高不下 。盡管我國農業保險從一開始就采取“低保額、低保費、低保障”的辦法，然而由于農業保險的自然風險較高，且逆向選擇和道德風險問題突出，開辦農業保險業務25年來，除兩年微利外，其余年度全部處于虧損狀態。據資料統計，1982—2006 年我國農業保險保費收入96.94億元 ，累計賠款支出82.29億元，賠付率84.89%，再加上其他費用，平均綜合賠付率將超過120%，大大高于國際上70%的臨界點。

截至2007年初，全國39家財險公司中僅中國人保、中華聯合和安信、安華、 陽光 、安盟四家專業性的農業保險公司開辦農業保險業務 (其余33家基本不涉足農業保險)。然而，我國農業保險的試點時間不長且僅限于局部地區，由于受到經營管理、產品技術以及償付能力等因素的制約，區域性農業保險公司承保能力十分有限且面臨著居高不下的賠付率。

（三）從政府的角度分析

農業保險是政府保護農業、穩定農村經濟、確保國家糧食安全的有效工具，在發達國家和許多發展中國家已受到廣泛重視，對農業保險的政策支持有增無減。相比較而言，中國對農業保險的政策支持從各個方面講都遠遠不夠。

我國農業保險的發展缺少專業的法律支持和政府的財政補貼。1995年通過實行、2002年修訂的現行《保險法》實際上是一部商業保險法，主要是規范和保障商業性保險公司的經營行為，而農業保險中很大一部分是政策性保險，與商業保險的經營目標大相徑庭，用現行的《保險法》指導農業保險會存在許多問題。由于無法可依，農業保險中的許多情況存在著法律真空，政府在農業保險中主導地位不明確，即使政府積極參與推動，也缺乏法律依據；而農業保險經營主體的經營行為也缺乏法律保護和約束。另外，由于農業風險面廣量大，一旦風險發生，如果沒有政府的財政支持，保險公司基本無力承擔。而我國現有的幾家農業保險公司只享受免交營業稅的優惠，許多商業化的保險公司都不愿開設農業保險。

四、國際上發展農業保險的主要模式

（一）政府主導模式

實行政府主導模式的代表國家是美國、加拿大，這種模式的主要特點是國家專門保險機構主導和經營政策性農業保險。這種經營是政策性的，但是農民均自愿投保，農民對投保的農作物僅支付純保費的一部分，其余部分由政府補貼。政府捐助農作物保險公司相當數額的資本股份，并支付一切經營管理費用，對其資本、存款、收入和財產免征一切賦稅。除政府的農作物保險公司外，其他私營、聯合股份保險公司和保險互助會也都可以在政府政策性農業保險的框架下經營一切農作物險。

（二）民辦公助方式

民辦公助是部分歐盟國家，如德國、法國、西班牙、荷蘭等采用的模式。其主要特點是，沒有全國統一的農業保險制度和體系，政府一般不經營農業保險(無論是一切險還是特定災害保險)。農業保險主要由私營公司、部分保險相互會社或保險合作社經營，但他們一般只經營雹災、火災和其他特定災害保險。投保都是自愿的，農民自己支付保費，有的國家也支持私營公司開辦農作物保險，同時為了減輕參加農作物保險農民的保費負擔，也給予一定的保費補貼。

（三）重點選擇性扶植模式

亞洲的部分國家采用這種模式。這些國家發展農業保險的特點大致如下：一是大多數國家的農業保險主要由政府專門農業保險機構或國家保險公司提供；二是主要承保農作物，而且農作物也只選擇本國的主要糧食作物，如水稻和小麥(泰國和印度也有棉花)，很少承保畜禽等飼養動物，其目的就是確保糧、棉生產的穩定；三是參加農業保險都是強制性的(孟加拉除外)，并且這種強制一般與農業生產的貸款相聯系，只是建立這種聯系的方式有區別。農業保險具有明顯的社會效益性，應該作為一種準公共產品由政府提供。

五、我國發展農業保險的政策建議

（一）政府支撐是農業保險發展的重要保證

第一，必須有完善的法律法規作保障。由于農業保險的特殊性，適用于一般商業保險的《保險法》并不適合農業保險，而《農業法》中也只是略有涉及，所以必須加快對農業保險立法，避免政府支持農業保險的隨意性。同時要明確農業保險的法律地位、經營方式、機構設置、農民參與形式、再保險機制、監督管理機構等，通過法律手段調整參與農業保險各方的利益關系，引導農業保險的健康發展。對于農業保險，國家可借鑒與銀行業發展類似的道路，建立政策性的由國家控股的農業保險公司和農業再保險公司，農民參保方式上可參照一些地方成功的農險經驗，如可自愿投保，但不投保的享受不到政府相關的農業優惠政策等，這樣可減少農民逆向選擇的問題。第二，與商業保險公司合作，建立巨災保險基金。當巨災發生的時候，無論是國家成立政策性保險公司還是商業性保險公司，都無法獨立承擔損失，所以必須通過雙方的合作共同承擔，設立巨災風險基金，把對農業保險業務減免的稅收轉作農業保險基金。一旦發生重災，保險公司賠付率超過一定比例，啟動重災風險基金，由國家保險公司擔任再保險公司的角色，雙方按照比例共同承擔風險，進一步完善農業保險的風險分擔機制。第三，對農民參保費進行直接補助。保險補貼是綠色補貼的一個重要方面。世界上一些農業險發展比較成功的國家如法國、美國等，都采用這種形式，美國補貼保費的53%，加拿大補貼保費的50%，日本補貼保費的40—80%。我國在財政尚不寬裕的情況下，可由國家財政和地方財政共同出資補貼。由于有財政補貼，農險保費率降低了，不僅可提高農民投保的積極性，還可不斷地擴大農險險種。

（二）保險公司需要不斷提升自身的經營效益

第一，對于專業性的農險公司，推廣實施“以險養險”的經營模式，通過一些有效益險種的贏利經營，可彌補種植業和養殖業保險可能產生的虧損。如經保監會批準，上海安信農業保險公司除經營傳統的農村種植業和養殖業保險外，還經營涉及農戶財產保險和責任保險、農村居民短期人身意外傷害保險和健康保險及保險監管部門批準的其他險種，從目前的狀況來看，安信農業保險公司的整體運作還是較好的。而對于一般的壽險財險公司，更是可通過其它各種險種的開發和銷售來貼補農險。第二，通過資本市場，將巨災風險證券化。我國保險業還處于初級發展階段，再保險市場很不成熟，不能較好地處理農業巨災風險。國外二十世紀90年代開始利用巨災風險證券化技術，取得了良好的效果。其主要產品是“巨災債券”：此計劃能使保險公司將部分或全部巨災風險轉移給一個信托賬戶。市場投資者將資金投入一個信托賬戶，再由受托人購買國庫券；如果指定的巨災風險發生，保險公司可以得到信托賬戶中部分或全部的證券，而不需償還原投資者；如果指定的巨災風險沒有發生，投資者即可獲得保險公司提供的附加的、由市場決定的利息金額。這是迄今為止最成功、最典型、最重要的一種巨災證券。第三，保險公司要重視防災防損工作。防災防損是保險經營的中心環節，也是保險企業的重要職責。開展防災防損既可促進被保險人改善經營管理、保障社會財富和人民財產安全，還可為降低保險費率創造條件。特別是對于農業保險，投保人所承擔的風險大多數是來自于自然災害，防災防損工作顯得更為重要。保險企業要加強同各防災部門的合作，特別是當暴雨、臺風等自然災害來臨前，保險企業要通過與氣象部門的聯系，提前將信息通知給農民，以便讓他們提前做好防范工作。

（三）農業保險的發展需要提高農民的投保意識

應加大農業保險的宣傳。各級政府部門應該進行引導，向農民講解參保的意義，增強其防范風險意識，同時設立專項基金，出臺相關政策，來支持農戶參保。加強農業保險宣傳教育，既要考慮到農村地域分散、交通不便、通訊落后等特點，又要考慮到農民文化水平低、小農意識嚴重等特點。一是宣傳形式要多種多樣。例如，政府組織農村基層干部學習保險知識，再由基層干部向農戶宣傳；派遣保險銷售人員下鄉舉辦各種農業保險知識講座、挨家挨戶耐心給農民講解；組織高校保險專業大學生利用寒暑假向農民宣傳；編寫農業保險簡易讀本，組織農民學習，如舉辦農民夜校等，普及農業保險基本知識。二是宣傳方式要有針對性。例如，選擇在當地有影響的鄉鎮干部，采用老百姓喜聞樂見的方式進行宣傳，要抓住農民最為關心的話題和利益，提高宣傳吸引力，避免造成逆反心理。宣傳的內容要實實在在、貼近生活，通過典型實例重點講解農業保險的功能與作用，讓他們了解保險是“人人為我、我為人人”的分散風險、消化損失的互助機制，避免強制性的負面影響。通過加強宣傳教育，使廣大農民認識農業保險、接受農業保險，營造良好的發展環境。這樣，參加農業保險的農民多了，保險經營的大數法則得到了滿足，保險標的的分散程度加大，農業保險賠付率自然也就能降低，農業保險公司的利潤率得到提高，農業保險也就具備了自我發展的基礎。

參考文獻：

[1]張祖榮：《論農業保險經營中的技術障礙與技術選擇》，《經濟問題》2007年第6期。

[2]劉京生：《構建多層次農業再保險保障體系》，《中國金融》2006年第11期。

[3]張忠明等：《中國農業保險發展的困擾因素分析》，《重慶大學學報》2007年第2期。

（編輯 耿 欣）