當前國庫集中支付業務存在的問題及對策

摘要：本文認為，當前國庫集中支付業務中存在著代理銀行對集中支付制度執行不到位、違規套取國庫資金和利息補償等問題，并提出了解決問題的對策。

關鍵詞：國庫集中支付；代理銀行；風險

中圖分類號：F832.1文獻標識碼：B文章編號：1674-2265（2008）08-0054-02

始于2001年的國庫集中支付制度改革，對于完善公共財政的國庫服務功能發揮了積極的作用。但在實際工作中，由于方案設計以及執行環節等方面存在的問題，國庫集中支付制度改革還未充分發揮其應有的作用。

一、當前國庫集中支付業務存在的問題

（一）代理銀行先清算后支付，存在風險隱患

根據改革方案，代理銀行應依據財政或預算單位簽發的支付令，先將款項劃撥到商品和勞務供應商賬戶，然后再向人民銀行國庫單一賬戶清算資金，即先支付、后清算。然而，個別代理銀行卻是在沒有實際支付資金的情況下，為避免自身墊付資金，在財政下達的直接或授權支付額度內，先行向國庫單一賬戶清算資金，即先清算、后支付。由于人民銀行國庫并不掌握代理銀行實際的支付清算情況，只能被動地在額度范圍內和代理銀行進行清算，使其套取國庫資金的企圖輕易得逞。代理銀行的這種違規操作使得財政性資金撥付處于無序狀態，背離了改革的目標，同時也使得挪用資金成為可能，存在著巨大的資金風險。

（二）代理銀行對國庫集中支付業務及相關制度理解、執行不到位

由于對集中支付業務不重視等原因，部分代理銀行業務人員對集中支付業務及相關制度往往理解不到位，執行中經常出現偏差。突出表現在以下兩方面：一是對額度控制把關不嚴。部分代理銀行為維護客戶關系，面對預算單位的超額度支付指令，不敢理直氣壯地拒絕，而是受理了非法支付令，結果不能和國庫單一賬戶進行清算，導致其被動墊付資金。二是對資金支付業務中的預算信息不重視。部分代理銀行經辦人員在辦理集中支付業務時，多當作普通銀行業務，往往只重視收付款人賬號、金額等信息，保證不劃錯款項，而忽視額度通知單及支付令中預算科目、收支管理類型等關鍵要素，導致其支付清算信息要素缺失、混亂，無法及時和國庫單一賬戶清算。如2006年9月30日，某代理銀行由于其授權支付額度控制及清算信息混亂，墊付的20多億資金無法當日和國庫單一賬戶進行清算，直至10月8日問題才得以解決，損失慘重。

（三）系統風險、操作風險日益加大

由于國庫集中支付業務具有先支付、后清算的特點，為保證資金支付業務的順利進行，代理銀行和國庫之間的資金清算時間大幅壓縮。隨著改革的不斷深化，業務量逐年遞增，系統風險、操作風險日益加大。以總庫為例，集中支付代理銀行16點前將清算信息傳送至總庫，總庫操作人員必須于17點大額支付系統關閉前將多個直接或授權支付清算文件導入核算系統，進行額度審核，然后生成相應的劃款憑證，再通過大額支付系統逐一將資金劃撥至代理銀行賬戶。這對總庫會計核算系統、網絡系統以及操作人員熟練程度的要求都非常高，不容有任何差錯。代理銀行、總庫任何一方出現問題，都會影響資金的及時清算，甚至引起商業銀行頭寸緊張。

(四）代理銀行墊付資金利息補償難以審核

由于財政部門、預算單位簽發支付令較晚等原因，代理銀行在辦理集中支付業務的資金支付后，往往來不及和國庫單一賬戶清算，被動墊付資金。為維護代理銀行利益，人民銀行和財政部共同下發了《國庫集中支付代理銀行墊付資金計息管理暫行辦法》，對代理銀行下午3點半后辦理財政支付業務墊付的資金予以利息補償，然而該辦法在操作層面存在問題。由于財政部門和人民銀行并不了解代理銀行實際支付信息，對代理銀行提交的墊付資金數額無法審核，只能根據其申請的數額進行利息補償。代理銀行可能人為擴大墊付資金數額，以此非法套利，存在一定的風險。

二、對策建議

（一）加強對代理銀行監督檢查力度，規范商業銀行代理行為

針對代理銀行“先清算、后支付”的違規操作，財政部門和人民銀行國庫應定期對其辦理集中支付業務進行檢查，以規范商業銀行代理行為。檢查中一旦發現問題，嚴格按照《金融違法行為處罰辦法》有關規定進行處罰，情節嚴重的，可取消其代理資格。

（二）加強對業務人員的培訓

國庫集中支付制度改革內容較多，涉及財政、稅務、銀行等多個領域，相關制度也較復雜，并且隨著改革的不斷推進，內容也在不斷地變化。因此，財政、人民銀行國庫應加強對自身及代理銀行業務人員，特別是具體經辦集中支付業務人員的培訓。通過定期組織集中的、有針對性的培訓，提高相關人員業務素質，保證國庫集中支付業務的質量與效率。

（三）加強對代理銀行支付與清算業務的監控

要從根本上杜絕商業銀行“先清算、后支付”、套取墊付資金利息及受理預算單位超額度支付令等違規行為，財政部門和人民銀行國庫均應改進自身系統，增加相應功能，實現對代理銀行財政資金支付與清算行為的實時監控，使得預算單位及代理銀行的整個資金支付過程處于及時、有效的監控之下。同時，應加強財政與預算單位、財政與國庫間的對賬，以便及時發現問題，防范資金風險。

（四）實現系統熱備份，確保及時支付清算資金

國庫與代理銀行之間資金清算時間緊、任務重，因此，確保雙方系統安全平穩運行尤為重要。為避免系統故障帶來的風險，確保及時地支付清算資金，雙方業務系統、網絡系統必須實現熱備份，并應準備好相應的應急處理方案。目前，總庫會計核算系統、與代理銀行聯網系統以及與支付系統的網絡連接都實現了熱備份，有效地防范了系統風險，保證了國庫集中支付改革的順利實施。

（五）充分考慮代理銀行利益，調動其辦理集中支付業務的積極性

目前，各級財政基本上都是通過公開招標方式選定集中支付代理行。由于集中支付代理行的選定會影響到各預算單位基本賬戶的開立，各家銀行均不愿意放棄這塊“蛋糕”，紛紛參與競爭，甚至在競標中提出不要手續費。而競標成功后，由于其成本與收益的巨大反差，其工作的積極性，特別是基層行具體經辦人員的積極性會大打折扣，于是就在其它方面彌補損失。“先清算、后支付”、套取墊付資金利息補償等問題，均與此有關。因此，財政部門在核定代理手續費時，應從長遠出發，充分考慮商業銀行的付出與成本，維護其代理集中支付業務的積極性，確保集中支付改革的順利開展。

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（編輯 代金奎）

□□作者簡介：郝紅林，供職于中國人民銀行國庫局。