從城鎮(zhèn)下崗職工小額擔保貸款看城市普惠金融體系建設(shè)

摘要：本文分析了我國當前普惠金融體系建設(shè)中的城鄉(xiāng)不均衡問題，指出必須通過加強城市普惠金融體系建設(shè)來構(gòu)建城鄉(xiāng)均衡的社會普惠金融體系。文章以城鎮(zhèn)下崗職工小額擔保貸款為例，剖析了普惠金融建設(shè)中制度設(shè)計與現(xiàn)實運作之間的矛盾沖突，并提出了解決制度性缺陷和矛盾、完善普惠金融體系的政策建議。

關(guān)鍵詞：普惠金融；市場失靈；小額信貸

中圖分類號：F830.589文獻標識碼：B文章編號：1674-2265（2008）08-0023-03

一、引言

普惠金融是聯(lián)合國在宣傳2005小額信貸年時廣泛運用的詞匯。其基本含義是能有效、全方位地為社會所有階層和群體提供服務(wù)的金融體系。目前的金融體系并沒有為社會所有的人群提供有效的服務(wù)，聯(lián)合國希望通過小額信貸（或微型金融）的發(fā)展，促進普惠金融體系的建立。

理論界將普惠金融體系應(yīng)該包括的內(nèi)涵劃分為以下幾個層次： 首先，是一種理念。信貸權(quán)即人權(quán)，每個人都應(yīng)該有獲得金融服務(wù)機會的權(quán)利。其次，為讓每個人有獲得金融服務(wù)的機會，就要在金融體系進行創(chuàng)新。第三，由于大企業(yè)和富人已經(jīng)擁有了獲得眾多金融服務(wù)的機會，建立普惠金融體系的主要任務(wù)，就是為傳統(tǒng)金融機構(gòu)服務(wù)不到的低端客戶甚至是貧困人口提供機會。

普惠金融的理念近年來在中國越來越被重視，并積極地探索付諸實踐。我國1993年開始試辦的小額信貸，可以視為普惠金融的早期典型案例。十多年來，小額信貸經(jīng)歷了從國際捐助、政府補貼支持到商業(yè)化運作的過程，為解決社會公平，發(fā)展普惠型金融作出了積極的努力。目前，我國小額貸款大體上可以劃分為三種類型：一是銀行提供的下崗失業(yè)小額擔保貸款、助學貸款和扶貧貸款，總計有幾千億元的貸款額度；二是農(nóng)村信用社的小額貸款；三是目前存在的100多個非政府小額信貸組織，提供了約10億元的貸款。

我國普惠金融體系建設(shè)在城鄉(xiāng)之間存在較大差異。近年來，以農(nóng)村合作金融機構(gòu)為主的小額貸款業(yè)務(wù)取得了突飛猛進的發(fā)展。據(jù)中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會披露，截至2007年末，農(nóng)村合作金融機構(gòu)向農(nóng)戶發(fā)放的小額貸款余額達到1.2萬億元，農(nóng)戶貸款覆蓋面為32.8%，已有超過3億農(nóng)民從中受惠。同時，以村鎮(zhèn)銀行、貸款公司、農(nóng)村資金互助社等為主體的新型農(nóng)村金融機構(gòu)小額貸款組織試點工作積極穩(wěn)妥推進，截至2007年底，我國已成立7家小額貸款公司。通過建立新的運作理念、經(jīng)營機制和風險防范機制，小額貸款組織的經(jīng)營已基本適應(yīng)農(nóng)村個體經(jīng)濟和小規(guī)模農(nóng)業(yè)的經(jīng)營分散、資金需求小等特點。但以普惠金融的視角考量城市金融，我國目前卻僅有針對城鎮(zhèn)下崗職工這一城市弱勢群體的下崗失業(yè)擔保貸款，而且沒有像農(nóng)村小額信貸那樣得到發(fā)展壯大，相反卻走向逐步萎縮、低水平均衡的不良狀態(tài)，成為構(gòu)建全社會普惠金融體系的一條“短腿”。因此，筆者認為構(gòu)建普惠金融體系，促進和諧社會建設(shè)，當前應(yīng)逐步突破城市金融的弱項。

二、城市普惠金融發(fā)展存在的問題——淄博個案

（一）淄博市下崗失業(yè)人員小額擔保貸款發(fā)展概況

2002年人民銀行等四部委出臺《下崗失業(yè)人員小額擔保貸款管理辦法》后，淄博市也制定了《淄博市下崗失業(yè)人員小額擔保貸款管理辦法》，明確了小額擔保貸款的對象與條件、程序與用途、額度與期限、利率與貼息、管理與考核等內(nèi)容，為小額擔保貸款的規(guī)范化、制度化運作奠定了基礎(chǔ)。市財政撥出1000萬元資金設(shè)立了“下崗失業(yè)人員再就業(yè)貸款擔保基金”，并成立了“淄博市下崗失業(yè)人員再就業(yè)貸款擔保中心”，集中管理運用擔保基金。擔保基金專戶儲存，封閉運行，專項用于下崗失業(yè)人員小額擔保貸款。經(jīng)考察，淄博市商業(yè)銀行被選定為小額擔保貸款的經(jīng)辦銀行，與市勞動保障局簽訂擔保貸款協(xié)議，負責對擔保基金進行管理，并具體辦理下崗失業(yè)人員小額貸款。

自2003年以來，淄博市小額擔保貸款業(yè)務(wù)經(jīng)歷了業(yè)務(wù)開拓—迅速發(fā)展—開始萎縮三個發(fā)展階段。2004-2007年，全市分別發(fā)放下崗失業(yè)人員小額擔保貸款1148萬元、881萬元、944萬元、310萬元。截至2007年12月末，全市小額擔保貸款余額902萬元，較年初減少471萬元。淄博市2005-2007年擔保貸款到期回收率分別為69.62%、81.7％、87.8％，平均回收率僅為79.7％。下崗失業(yè)職工小額擔保貸款的不良貸款率已經(jīng)達到貸款總額的20.3％，超出國家有關(guān)部門規(guī)定的20％的警戒線。

（二）小額擔保貸款運作中存在的問題

1. 貸款周期短。下崗失業(yè)職工小額擔保貸款的客戶多為下崗失業(yè)人員，在獲得貸款后又大多用于微利項目的經(jīng)營，貸款最長期限雖然規(guī)定2年，但經(jīng)辦銀行往往因關(guān)注風險，大多確定為一年。如此短的時間，小額貸款用戶很難實現(xiàn)資本的回收，而銀行要考核貸款收回率，再次貸款采取“先還后貸”的做法，使部分下崗失業(yè)職工小額擔保貸款用戶難以為繼，很難申請展期貸款。

2. 政府和銀行利益目標差異，影響了銀行的積極性。下崗失業(yè)職工小額擔保貸款作為一項政策性貸款，必然會使政府與銀行在利益目標方面存在一定沖突。政府追求的是社會效益，而銀行追求的是經(jīng)濟效益，一方面是政府部門要求繼續(xù)擴大下崗失業(yè)職工小額擔保貸款的規(guī)模及范圍，另一方面是銀行在面對較高的不良貸款率時授信更加謹慎。不能很好地處理兩者之間的沖突，會影響下崗失業(yè)職工小額擔保貸款業(yè)務(wù)順利開展。

3. 擔保基金的規(guī)模限制了小額信貸的發(fā)展。據(jù)統(tǒng)計，淄博市僅登記在冊的下崗失業(yè)人員就有5萬余人，而目前下崗失業(yè)職工小額擔保貸款僅帶動8000余人實現(xiàn)再就業(yè)，不到在冊人數(shù)的1/6。截至2007年末，淄博市已經(jīng)累計使用擔保基金180筆，共409萬元，目前擔保基金賬面余額僅剩665萬元。雖然小額貸款需求不斷擴大，但擔保基金的余額縮水，二者矛盾日益突出。如果擔保基金規(guī)模不擴大，下崗失業(yè)職工小額擔保貸款將難以繼續(xù)運作。

三、目標沖突與激勵不相容——城市普惠金融發(fā)展的制度缺陷

（一）商業(yè)銀行：缺乏正向激勵

對經(jīng)辦銀行來說，之所以對承辦該項貸款業(yè)務(wù)缺乏積極性主要基于以下原因：第一，下崗職工小額擔保貸款收益低。在城市金融中，目前中小企業(yè)貸款、小額創(chuàng)業(yè)貸款等商業(yè)信貸品種利率平均上浮幅度在50%以上，然而下崗失業(yè)職工小額擔保貸款須按銀行同期限貸款利率執(zhí)行，利率不上浮，即使免征5.5%的營業(yè)稅，其綜合收益與其他貸款相比仍然較低。第二，下崗失業(yè)職工小額擔保貸款管理成本高。由于貸款單筆金額較小，同等規(guī)模的信貸投放，下崗失業(yè)職工小額擔保貸款的筆數(shù)明顯多于一般商業(yè)性小額信貸，因此經(jīng)辦機構(gòu)在財政貼息、賬務(wù)處理、貸前考核、貸款催收、檔案管理等方面都耗費大量人力。第三，貸款風險大。下崗失業(yè)職工小額貸款表現(xiàn)出典型的非對稱信息特征。小額信貸作為低收入者，主要是城鎮(zhèn)下崗家庭貧困人員的創(chuàng)業(yè)資金，而這一群體存在著較大的創(chuàng)業(yè)風險，盡管財政出資建立了一定額度的擔保基金，以緩解銀行信貸風險，但從實際運作看仍不能有效覆蓋金融機構(gòu)所承受的金融風險。作為商業(yè)性金融機構(gòu)，能夠作出的理性選擇就是收縮此類風險貸款的客戶數(shù)量或授信規(guī)模，以避免遭受更大經(jīng)濟損失，形成信貸配給。

從商業(yè)銀行角度綜合考慮，城鎮(zhèn)下崗失業(yè)職工小額擔保貸款與其他個人業(yè)務(wù)品種相比，風險較大，收益相對較小。可用圖1表示銀行的風險與收益狀況。

縱坐標I表示商業(yè)銀行小額擔保貸款的收益狀況，橫坐標R表示該項業(yè)務(wù)的風險狀況；顯然商業(yè)銀行的理性選擇是風險規(guī)避，因此下崗失業(yè)職工小額擔保貸款業(yè)務(wù)的收益—風險曲線是凸的。只有曲線以上部分是商業(yè)銀行的可選擇區(qū)域，而曲線右方、下方部分屬于商業(yè)銀行的不可選擇區(qū)域。如果嚴格按照風險規(guī)避型理性經(jīng)濟人假設(shè)，目前下崗失業(yè)職工小額擔保貸款業(yè)務(wù)屬于商業(yè)銀行風險收益匹配較差的業(yè)務(wù)品種。

（二）政府部門：地方利益與中央利益的博弈

政府部門認為，經(jīng)過多年的改革，需要借助小額擔保貸款進行再就業(yè)的下崗失業(yè)人員創(chuàng)業(yè)能力有限，小額擔保貸款只能是“竹籃打水”，起不到應(yīng)有作用。因此，政府更偏好于為下崗失業(yè)人員提供更為省事的就業(yè)崗位，而不愿意拿財政資金幫助其從事風險極大的創(chuàng)業(yè)活動。在地方政府看來，國家長期以來享有對國有企業(yè)的收益權(quán)或剩余索取權(quán)，從國有企業(yè)輸送出來的下崗失業(yè)人員曾經(jīng)為國家(中央財政)做出了“貢獻”，而這種貢獻并未為地方帶來多大福利。基于這樣一種認知，地方政府認為下崗失業(yè)人員再就業(yè)成本應(yīng)該由中央財政承擔，而不應(yīng)由原本捉襟見肘的地方財政承擔。而在山東的事實卻是，下崗失業(yè)貸款的貼息全部由地方財政負擔，并未采取成本分擔的通常做法。于是，地方政府采取并不積極的行為，實際上與中央財政形成利益博弈。政府部門堅持公平優(yōu)先的原則，希望能發(fā)揮擔保基金的撬動作用，讓所有下崗失業(yè)人員都通過信貸資金的支持實現(xiàn)就業(yè)再就業(yè)。但在目前的制度環(huán)境下，由于違約率比較高，政府部門公平優(yōu)先的原則很難得到完全體現(xiàn)。一是因為政府的財力有限，政府擔保基金很難得到及時有效補充；二是政府部門為保證小額擔保貸款業(yè)務(wù)的持續(xù)有效開展，必然要采取反擔保等措施確保擔保基金安全。這在客觀上限制了下崗失業(yè)人員小額擔保貸款規(guī)模的不斷擴大，提高了貸款準入門檻。

四、政策建議

從普惠金融的角度看，普惠性金融體系框架認同的是將包括窮人在內(nèi)的金融服務(wù)有機地融入到金融體系中，普惠金融提倡的是在市場化原則上建立起覆蓋社會各階層的金融服務(wù)體系，因此應(yīng)按照普惠金融的原則設(shè)計，建立下崗失業(yè)人員小額擔保貸款業(yè)務(wù)發(fā)展的長效機制，實現(xiàn)將下崗失業(yè)人員小額擔保貸款業(yè)務(wù)由單純政策性業(yè)務(wù)向政策性、商業(yè)性并存的綜合性業(yè)務(wù)體系轉(zhuǎn)變。

（一）建立弱勢群體小額信貸的最終償還保障機制

最終償還是各類小額信貸健康運行和持續(xù)發(fā)展的核心條件。對于部分無力提供物權(quán)抵押或者聯(lián)保人也是弱勢群體等情況，可以嘗試以低收入者最終所擁有的自價值，即勞動能力作為擔保措施之一。通過建立多層次的抵押、擔保，提高最終償還保障水平。

（二）對小額信貸品種減少利率管制

普惠金融的基礎(chǔ)在于市場機制，通過各層面的協(xié)調(diào)保障引導(dǎo)商業(yè)金融進入低端客戶群體，參與其中的金融供給機構(gòu)必須有盈利空間。因此，發(fā)展下崗失業(yè)人員小額擔保貸款等類別的小額貸款，推動普惠金融體系建設(shè)，必須減少對這類金融產(chǎn)品的價格管制。可以借鑒小額農(nóng)戶貸款的經(jīng)驗，加速下崗失業(yè)人員小額擔保貸款的商業(yè)化進程。

（三）建立機構(gòu)多元化并行的小額信貸運行體系

應(yīng)借鑒國際國內(nèi)普惠金融改革發(fā)展的寶貴經(jīng)驗，積極引入和建立多元化的機構(gòu)群體，將小額信貸機構(gòu)分為依循銀行法運營的機構(gòu)和依循小額信貸相關(guān)法律法規(guī)運營的機構(gòu)，以支持城市小額信貸快速發(fā)展。

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（編輯 代金奎）