零售銀行業與個人破產法

摘要：本文介紹了國際上的兩種立法模式選擇，對美國、東亞各國或地區個人破產法律制度進行了梳理與比較，并針對我國目前消費信貸和個人破產立法滯后問題，提出了有關建議。

關鍵詞：零售銀行；個人破產；啟示

中圖分類號：F830 文獻標識碼：A文章編號：1674-2265（2008）08-0009-04

近20年來，消費信貸在全球范圍內迅速發展。針對無力還債的消費者，各國紛紛制定和修改個人破產法律制度，而我國目前相關法律制度仍屬空白。為宣傳和推廣國外消費者破產法律制度，探索逐步建立我國的個人破產制度，人民銀行、世界銀行集團國際金融公司中國項目中心（IFC PEP-China）、世界銀行集團外國投資咨詢服務局(FIAS)于2008年5月20日在北京召開“零售銀行業與個人破產法國際研討會”。來自全國人大、國務院法制部門、人民銀行、銀監會、商業銀行、高等院校、律師事務所等的代表共計120余人參加了研討會。本文在對研討會主要觀點進行概述的基礎上，得出對我國的啟示。

一、個人信貸市場的擴張與個人破產法律制度

各國對個人信貸市場逐步放松管制，大大促進了個人信貸供給和信貸可獲得性。消費信貸在全球范圍內發展迅速，已成為商業銀行利潤增長的重要源泉。

符合國際最佳實踐的個人破產法律制度，能夠為陷入財務困境的消費者提供保護機制和重新開始（fresh start）的機會。目前，美國、英國、加拿大、德國、日本等發達國家均有比較完善的個人破產法律制度。在美國，每年大約有160萬起破產案件，其中150萬起是個人破產案件。次貸危機中，美國的消費者破產數量更是大幅上升。

我國的消費信貸業務起步相對較晚。然而，經濟快速發展和人民生活水平的日益提高，住房汽車抵押貸款、家庭用品分期付款貸款、子女教育貸款、旅游假日貸款等增長迅猛。伴隨著消費信貸的增長，國內個人破產案例無疑會日益增多。但目前我國欠缺有關消費者債務免除、重整保護、正常退出等方面的法律規定，商業銀行也未建立個人消費信貸呆壞賬核銷機制。2006年8月通過的《中華人民共和國企業破產法》僅規范企業法人破產，并未涉及個人破產問題。在欠缺立法的情況下，一旦消費信貸破產案例數量上升，銀行就趨于執行保守的信貸政策，強加給借款人更苛刻的貸款條件。

二、兩種立法模式選擇

在國際上，個人破產法律制度有兩種主要模式：盎格魯－薩克遜體系和歐洲體系。

采用盎格魯－薩克遜模式個人破產制度的國家以美國為代表，包括加拿大、英國和澳大利亞等國，其法律淵源可追溯到100多年前。以上國家推行對債務人有利的慷慨債務免除（debt discharge）政策，主要特征有：一是敞開信貸市場的大門，鼓勵消費者承擔風險。二是通過“信用卡福利(credit-card welfare system)”手段彌補社會福利制度的缺陷。三是鼓勵債務人“重新開始”，給予其新生的機會。

歐洲國家的個人破產制度始于二十世紀80年代末或90年代初。此前，通過破產方式減輕個人過度負債的做法在歐洲幾乎不存在。個人破產體制匱乏的主要原因是，福利國家擁有良好的社會保障體系，一定程度上降低了破產的必要性。但歐洲國家放松對個人信貸行業的管制后，情況開始發生重大變化。個人的過度負債和授信額劇增成為一項社會問題。傳統的失業救濟根本不足以幫助負債累累的人們，破產制度開始被視為福利國家保護消費者的一種手段。許多國家開始制定或修改破產法律，如1984年丹麥修改了《破產法》，增加個人破產內容；1989年法國《破產法》實施；1992年挪威頒布《自愿和義務性的個人債務調整法》（1993年生效）；1993年芬蘭頒布了《個人債務調整法》；1993年奧地利修改《破產法》；1994年瑞典頒布《債務調整法》； 1994年德國頒布了《破產法》（1999年生效）。但是，歐洲破產制度只傾向于對債務的支付提供部分保護，而不是為債務人提供快速恢復和重新進入信貸市場的手段，其主要特征有：一是不鼓勵債務人“自由進入”（open access）個人破產程序。二是堅持在債務免除前制定和執行強制性還款方案。三是鼓勵破產債務人接受債務咨詢（debt counseling）以及與債權人進行實質談判。

以上兩種模式的根本差異，突出表現在破產人“重新開始”的規則和債務免除的可能性方面。一些法學評論者認為，將歐洲的破產法律稱作“債務調整（debt adjustment）法”似乎比“個人破產（consumer bankruptcy）法”更為貼切。

三、美國個人破產法律制度的相關經驗

美國的破產法律制度最早出現于十九世紀，1898年《破產法》第7章規定了破產清算，第11章規定了經營性破產。1938年《錢德勒法案》對《破產法》進行了修訂，新設破產托管人辦公室，并在第13章中規定了個人“債務調整” 。1978年，美國頒布了《破產法典》（the Bankruptcy code）。2005年《防止濫用破產和消費者保護法》（the Bankruptcy Abuse Prevention and Consumer Protection Act），對破產法典進行了修訂，增設了兩項主要內容：規定對免除債務需進行強制性“收入檢驗” （Means testing）；對債務人進行信用咨詢和債務人教育的強制性要求。

“收入檢驗”主要用來確定破產申請人是否有足夠的收入來償付其部分債務。超過社會中值水平（median income）——當前月收入（Current Monthly Income），即最近六個月的收入年化平均值的，不能通過收入檢驗，應依照第13章申請破產（債務人重整），而非依照第7章申請破產（破產清算）。

信用咨詢和債務人教育適用于所有負債個人，只有在以下情形下才可免于咨詢：緊急情況和提出要求后5日內無法獲得咨詢；債務人喪失勞動能力、殘疾或為現役軍人。

美國各州破產法允許破產個人保留一定數額的、位于其居住地所在州的財產（如住房中的所有者權益部分或其他財產）。有關個人財產豁免的相關規定允許破產人繼續保留諸如機動車、家具或珠寶等個人財產，其金額從阿拉巴馬州的2000美元到弗吉尼亞州的1萬美元不等。

四、東亞①地區個人破產法律制度相關經驗

（一）澳大利亞

澳大利亞《破產法》于1966年頒布，歷經多次修訂，最近一次修改發生在2007年，主要內容是對還債協議程序進行了修改。修改涉及：自愿的和非自愿的破產；《破產法》第10章的個人破產協議（Personal Insolvency Agreements）以及《破產法》第9章的還債協議（Debt Agreements）。

非自愿破產由債權人申請發起，須經法院批準。而自愿破產則完全是行政性的程序，由債務人向破產事務官（Official Receiver）申請而發起。

第10章中有關個人破產協議的規定提高了債務人的靈活度，通常適用于尚有較多財產或仍在經營企業的債務人。個人破產協議的簽署，需經50%以上的債權人同意，并且所代表債權超過全部債權金額的75%。債務人未能履行協議條款的，將面臨破產。

第9章的還債協議向幾乎沒有財產而且收入很低的債務人提供了一個低成本的選擇。近期改革降低了各方當事人的成本，如規定可以通信投票以及可由一個無專門執照的人管理還債協議。

除“豁免”財產外，債務人的全部財產都將在破產時交由破產托管人處理。豁免財產包括：生活必需品（如家具等）；繼續經營所必需的工具；價值不高于5500澳元的交通工具；債務人托管的他人財產；法律規定或債權人同意保留的個人財產；人壽保險金、賠償金或退休金；不高于約110萬澳元的養老基金；以及根據家庭法院（Family Court）裁決取得的給付。豁免財產并不包含債務人的住所。若破產債務人的收入高于特定金額，還必須將其收入的一部分作為破產財產處理。

債務人在向破產事務官提交了債務清冊三年后，將獲得自動債務免除，除非托管人反對免除或破產案件被撤銷。

（二）香港

香港1950年頒布《破產條例》（the Bankruptcy Ordinance），第6章對個人破產做出專門規定。該條例歷經多次修訂，規定了破產或者個人自愿債務安排（Individual Voluntary Arrangement）。

破產可自愿發起和非自愿發起。個人自愿債務安排可以作為破產之外的一種選擇，債務人必須向指定處理債務的人預存12150港元，用來支付有關費用、開支和報酬。

法院接受個人自愿債務安排的申請后，召集債權人會議，債務人還款提議必須經代表債權金額超過全部債權四分之三的債權人本人或其代理人表決同意，方可執行。若接受提議，則還款提議將約束全部債權人。若未能接受提議，債務人在其后12個月內將不得再次提出類似申請。

債務人的破產財產包括債務人全部財產。法院做出破產裁決后，要求破產債務人立即向托管人披露、上交財產，包括本地和海外的財產。破產債務人還必須向托管人申報其收入情況。在考慮破產債務人及其家庭的合理生活需要后，托管人將財產和收入的余額部分在債權人之間進行分配。

債務人有權保留以下財產：為就業、經營或特殊職業目的而必須保留的工具、書籍、交通工具和其它設備；為滿足破產債務人及其家庭生活所必需的衣物、臥具、家具、生活用品等。債務人也可以保留任何其他人委托其保管的財產。若豁免的財產價值存在多余部分，托管人可將額外部分列入破產財產或用合理的價值替換該財產。

如破產債務人遵守《破產條例》的規定，而且此前沒有由法院裁決破產的情形，則可在破產裁決之日起四年后自動免除債務。

(三) 新加坡

新加坡《破產法》于1995年7月15日生效，第20章對個人破產做出專門規定。該法對以前復雜的破產程序進行了改革，主要目的是減少破產，鼓勵各方當事人通過簽署私人自愿協議來和解債權。該法增加了官方受托人（Official Assignee）有關破產事務的職權，并加速對破產債務的免除。1999年，新加坡對該法再次進行修訂，擴大了調整范圍，縮短了以證書形式免除債務的時間。

新加坡嚴格執行非自愿破產程序，只有債權人才可以申請提起破產程序。新加坡對債務人實行綠區和紅區分類。當法院裁決進入破產程序時，官方受托人根據一定標準，如債務人的行為和配合態度，能否及時呈交文件和付款，是否面臨逮捕和刑事訴訟，對債務人在破產過程中的行為進行區分，分別將其列入“綠區”或“紅區”，綠區的債務人有很多鼓勵措施，如允許不超過一年的旅行；50萬新加坡元以下的債務在三年內全部免除；加速HDB公寓的出售程序；加速處理經營管理企業的申請等。劃入紅區的債務人可通過自身的努力和合作以爭取轉入綠區。

法院做出破產裁決后，破產債務人必須向官方受托人上交一份資產負債說明書，并上交其全部財產。但是債務人可保留以下財產：替他人托管的財產、HDB 公寓（但對出售HDB公寓的權利有一定限制）、社保費、必要的家具、私人財產、有限的經營工具、為債務人的配偶或子女購置的人壽保險以及債務人的人身傷害賠償金。

新加坡禁止破產個人未經法院批準，管理企業或公司，也禁止其擔任公司董事。破產個人也不得接受委任，作為某項信托、財產或調解活動的私人代表或托管人。此外，破產債務人未經官方受托人允許，不得離開新加坡。債務人甚至不得提起或繼續任何訴訟行為（債務人人身損害賠償訴訟除外）。債務免除可根據法院裁決獲得，也可通過產業管理人的證書獲得。如果債權人接受了債務人提出的和解（Composition）或債務安排計劃（scheme of arrangem-

-ent），則法院撤銷該破產案件。

債務人提議的還債計劃（Debt Repayment Scheme， DRS）屬于破產前程序，旨在為工薪債務人提供一個機會，既可以避免破產，也不至于使得債權人在財產分配方面的權益受損。與其它類型的還款計劃安排相似，DRS使債務人可以避免破產引起的聲譽損失，給予他們“重獲新生”的機會，并且還能為他們提供財務管理方面的咨詢。為了避免破產，債務人必須遵守還款計劃中的條款。

（四）韓國

韓國2005年《債務人恢復和破產法》（Debtor Rehabilitation and Bankruptcy Act）于2006年生效。新的破產法合并了1962年《破產法》、《公司重組法》、《和解法》以及2004年的《個人債務人恢復法》。

債務人、債權人或者某些情況下的第三人，均可啟動破產程序。債權人必須提供證明其債權存在的證據以及破產原因。法院可以簽署命令，防止債務人轉移財產。

破產宣告期間，債務人擁有的全部財產均應被列入破產財產。破產托管人（the Bankruptcy Trustee）負責破產財產的占有、管理和處分。

韓國財產豁免方面的規定比較嚴格。債務人有權保留足夠維持其六個月基本生活的等值財產，以及受《房租保護法》（the Housing Rent Protection Act）保護的預存租金。

一旦破產程序結束或被撤銷，債務人可申請債務免除。但以下情形下不能申請債務免除：債務人有不當行為（從事與破產有關的犯罪活動；在破產一年內發生貸款欺詐等）；錯誤提交債權人名單；在過去十年中曾獲債務免除。

符合以下條件的債務人可以申請進入個人債務恢復程序：工薪者或自營業主，且擔保債務金額低于10億韓元或無擔保債務低于5億韓元。法院受理申請后，會指派一名恢復財務能力管理人對呈交的文件和提議的還款計劃進行審查。債務人還款期限為5年，一旦還款計劃得以順利實現，將免除債務。

在韓國，由于無需面對法官和其他行政人員，庭外的個人重整更為普遍也更受歡迎。

五、對我國的相關啟示

各國或地區的個人破產法律程序雖存在一定差別，但破產法律制度所具有的一些共性，如確定破產財產范圍、鼓勵重整與庭外程序、有專門的破產行政管理機構和破產從業者、債務人的培訓與咨詢、債務免除、對破產人的相關限制等方面，可供我國在制定個人破產法時進行借鑒和參考。

（一）明確破產財產范圍

各國破產法均明確，除豁免財產外，債務人的全部財產都是破產財產。豁免財產是指債務人用來生存和繼續經營所必需的物品，如家具、首飾、衣物等家庭生活用品或個人用品；維持就業、經營或特殊職業必需的工具、書籍和設備；一定金額以下的交通工具；債務人托管的他人財產；人壽保險金、人身傷害賠償金、退休金等，對于豁免財產，債權人不得執行。在韓國，破產財產的范圍相當嚴格，債務人只能保留足夠維持其六個月基本生活的等值財產以及受《房租保護法》保護的預存租金。

（二）減少破產，重視重整與庭外程序

幾乎所有國家都提供破產之外的其他選擇，包括債權債務人之間的協議與和解、重整、破產調整、個人債務安排等。一些國家甚至創新了非司法的庭外程序以減少破產。如新加坡個人提議的還債計劃和韓國的個人重整程序等。以上制度安排因其高效、低成本、易獲得和透明度，有望在債權人、債務人之間尋求更公正平等的待遇。即便是美國，也逐漸從傾向于破產清算過渡到重視破產重整，鼓勵債務人在一定期限內完成還款計劃。

（三）設立專門的破產行政管理機構

各國的破產制度中，不僅法院行使司法職能，專門的政府機構、私營部門從業人員也積極參與破產程序。例如，美國托管人執行辦公室（Executive Office for US Trustee）、澳大利亞破產托管人服務局（Insolvency Trustee Service Australia）、新加坡的破產及公共托管人辦公室（Insolvency and Public Trustee’s Office）、韓國的破產托管人（Bankruptcy Trustee）等在破產程序中發揮重要作用。相對于司法程序，政府官員收費更加低廉，而且能夠更有效地處理破產案件。此外，大量的破產從業者如注冊會計師、律師從事信用咨詢、私人托管、破產管理人、個人自愿債務安排等事務，一些國家如澳大利亞還對破產案件注冊托管人、還債協議管理人頒發許可證，進行督導。

（四）附條件地削減、免除債務

破產程序實際上是一個尋找“誠實”債務人的過程。個人破產程序的設計應鼓勵合乎道德、誠信的行為，要防止濫用破產制度。經和解達成協議、法院裁定破產程序終結后，債務人的債務可獲得減輕或免除。

但各國同時也規定，針對不誠實、不道德的債務人以及近期曾獲債務免除的債務人，不得免除債務，以作為對慷慨債務免除條款的一種折衷。如韓國規定破產債務人從事與破產有關的犯罪活動，在破產一年內發生貸款欺詐不當行為，在過去十年中曾獲債務免除的，不得再次免除債務。美國規定，前六年內已經接受過債務免除的，不得再次獲得債務免除。

（五）要求債務人進行信用咨詢和培訓

財務出現困難的債務人應當學習并掌握必要的財務素養、預算和收入管理技巧，債務人教育與信用咨詢是防止消費者再次陷入財務危機和反復破產的有效措施。歐洲的信用咨詢計劃甚至早于個人破產法的實施，目前仍然要求進行某種形式的信用咨詢和債務人教育，而且通常是免費的。各國一般并不強制要求債務人進行信用咨詢，而美國卻強制要求債務人申請破產前必須進行信用咨詢和教育。針對美國破產法律的強制性規定，一些學者指責，刻板、僵硬的破產前信用咨詢毫無意義，實踐中，信用咨詢機構往往勸債務人選擇第13章的破產，并不符合債務人的最佳利益。

（六）對破產人施加一定限制

破產通常會深刻影響到債務人的聲譽。各國一般都禁止破產人經營特定行業、從事特定職業或者直接對破產人的特定行動施加一定限制，如禁止出國旅行，禁止繼續經營管理公司等。香港規定破產人不得擔任律師、房地產經紀人、保險代理人、證券經紀人。在銀行就職的，需要向雇主披露其破產事實。新加坡甚至規定破產人不得提起和繼續訴訟。

注：

①采用大東亞地區概念，包括澳大利亞、新加坡。

參考文獻:

[1] Sumit Agarwal：《個人破產：理論、實證案例及中國可借鑒的經驗》，研討會講演稿。

[2]Arnold S.Rosenberg：《2005年〈防止濫用破產和消費者保護法〉對〈美國破產法典〉的修訂、信用咨詢和法院的角色》，研討會講演稿。

[3]Gordon Johnson：《個人破產：東亞地區的趨勢》，研討會講演稿。

[4]Sevi Simavi：《個人破產制度的國際趨勢、原則和政策》，研討會講演稿。

（編輯 代金奎）