“省管縣”改革難點(diǎn)何在

“省管縣”不僅僅是行政管理權(quán)力下放，更需要人事管理制度配套改革

“省直管縣”是在中國現(xiàn)有政治體制下，試圖降低行政成本的改革。其本意是在弱化市級政府對縣級的管理權(quán)力，強(qiáng)化縣級政府的行政權(quán)力，提高縣級政府管理轄區(qū)內(nèi)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事務(wù)的自主性和靈活性。

中國原本是“中央—省—縣—鄉(xiāng)鎮(zhèn)”四級政府架構(gòu)。20世紀(jì)80年代初，中國市場化改革起步時(shí)，中央高層就要求試行“市領(lǐng)導(dǎo)縣”體制。1982年，江蘇省率先試點(diǎn)。1983年，“市管縣”在全國推開。此后，各省所轄地區(qū)行署紛紛“撤地建市”，全國基本已形成“市管縣”體制。

中央高層推行“市管縣”體制的初衷，本是為了解決地市分割，發(fā)揮中心城市的作用，加快城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程。但由于近十多年來配套的政治體制改革進(jìn)展緩慢，“市管縣”只在一些地方部分實(shí)現(xiàn)了預(yù)定目標(biāo)，在更多地方卻暴露出許多問題：其一，市管縣體制擴(kuò)大了市的行政“地盤”，加之市的權(quán)力大于縣，造成一些市隨意擴(kuò)張，市與縣重復(fù)建設(shè)嚴(yán)重，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)雷同，浪費(fèi)大量資源；其二，由于城市政府職能轉(zhuǎn)變不到位和傳統(tǒng)體制的影響，中心城市對縣域經(jīng)濟(jì)帶動(dòng)并未實(shí)現(xiàn)；其三，市縣之間普遍存在利益沖突和矛盾，內(nèi)耗嚴(yán)重，發(fā)達(dá)地區(qū)更甚，個(gè)別地方市縣關(guān)系相當(dāng)緊張。

于是，改革的訴求首先從民營經(jīng)濟(jì)強(qiáng)省浙江提出。1992年、1997年、2002年和2006年，浙江省先后四次“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”，主要做法是“行政市管縣，財(cái)政省管縣”。尤其是2002年，浙江省把313項(xiàng)原屬地級市的經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限下放給17個(gè)市縣和蕭山、余杭、鄞州三個(gè)區(qū)，2006年又以義烏市為試點(diǎn)，把472項(xiàng)只有地級市享有的權(quán)限下放給義烏市。這些改革促進(jìn)了浙江省縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，也為中央決策層所重視。

但《財(cái)經(jīng)》記者了解到，目前浙江省的“省直管縣”改革也暴露出深層體制約束。其中最為要害者在于，雖然財(cái)政上“省直管縣”，但從行政體制上看，依然是“市管縣”，市級政府依然掌握著縣級政府的“人事權(quán)”。

浙江省委黨校政治學(xué)研究所所長何顯明認(rèn)為，浙江省當(dāng)初給義烏市擴(kuò)權(quán)，只是試點(diǎn)，對現(xiàn)行“市管縣”體制觸動(dòng)不大。如果全省鋪開，就必然要觸動(dòng)地級市利益。因此，除非中央政府有明確的要求，浙江省不可能單兵突進(jìn)。

其實(shí)，從歷史看，無論是原“市管縣”，還是現(xiàn)“省管縣”，如果缺乏配套的政治體制改革，缺乏對權(quán)力的制約和監(jiān)督，僅僅局限于技術(shù)層面的改進(jìn)，可能在一定時(shí)間內(nèi)有積極效果，但最終無法實(shí)現(xiàn)行政權(quán)力的科學(xué)配置。

國家行政學(xué)院公共管理教研部主任薄貴利曾撰文指出，如果在財(cái)政和社會(huì)事務(wù)上實(shí)行省級直接對縣的管理體制，而在干部人事管理上維持“市管縣”，必然導(dǎo)致政府體制內(nèi)部運(yùn)轉(zhuǎn)的不協(xié)調(diào)，甚至?xí)a(chǎn)生矛盾和沖突。因此，完全的省直管縣體制，既包括財(cái)政權(quán)的“省直管縣”，也包括社會(huì)事務(wù)和干部人事的“省直管縣”。

值得注意的是，據(jù)行政管理學(xué)者研究，實(shí)行“省直管縣”體制，還需要行政區(qū)劃體制改革配套。一般認(rèn)為，省直接管理的縣市數(shù)量以40個(gè)左右為宜。如在中國實(shí)行省直管縣、市，則有25個(gè)省份超過了該控制幅度。■