養(yǎng)老保險(xiǎn)異地接續(xù)起步

養(yǎng)老關(guān)系異地接續(xù)的實(shí)質(zhì)是協(xié)調(diào)不同養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌區(qū)的利益，解開矛盾的關(guān)鍵在于設(shè)計(jì)出一個(gè)能夠突破現(xiàn)有制度局限，且平衡各方利益的制度安排

一生勞作，年老時(shí)能在自己長期工作并生活的城市領(lǐng)取養(yǎng)老金，這原本是個(gè)十分樸素的愿望。然而，多年以來，對(duì)于大量不在戶籍地工作和生活的公民而言，這卻一直是一個(gè)極為奢侈的夢(mèng)想。

2008年，這個(gè)夢(mèng)想將有可能邁出走向現(xiàn)實(shí)的第一步。

3月19日，人力資源和社會(huì)保障部副部長胡曉義在“2008年全國社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人春季培訓(xùn)班”開學(xué)典禮上透露，該部將研究解決異地養(yǎng)老關(guān)系接續(xù)辦法，這已經(jīng)被列為今年養(yǎng)老保險(xiǎn)工作的八項(xiàng)具體任務(wù)之一。

這是近日來有關(guān)政府部門負(fù)責(zé)人第二次在公開場合對(duì)此事表態(tài)。此前不久，在十一屆全國人大一次會(huì)議舉行的記者招待會(huì)上，時(shí)任勞動(dòng)和社會(huì)保障部部長的田成平表示，跨省市的人員流動(dòng)的養(yǎng)老保險(xiǎn)和其他保險(xiǎn)關(guān)系的轉(zhuǎn)移和接續(xù)的辦法，估計(jì)在今年內(nèi)就可能成熟出臺(tái)。

據(jù)《財(cái)經(jīng)》記者了解，原勞動(dòng)和社會(huì)保障部對(duì)此事的前期調(diào)研已經(jīng)進(jìn)行了一段時(shí)間，并且形成了初步的思路，具體業(yè)務(wù)部門正在加緊制定方案。但新成立的人力資源和社會(huì)保障部將于何時(shí)落實(shí)該項(xiàng)計(jì)劃，方案最終如何設(shè)計(jì)，如何執(zhí)行，目前仍是未知數(shù)。

“中國特色”

中國人的退休養(yǎng)老權(quán)利受到戶籍的限制，由此導(dǎo)致重重矛盾，這可稱得上是養(yǎng)老保障問題上的“中國特色”。

上世紀(jì)90年代初以來，中國逐步建立了統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合的城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，并在1997年形成全國統(tǒng)一的模式。期間，人力資源市場逐步開放，勞動(dòng)者跨地區(qū)流動(dòng)就業(yè)成為不可逆轉(zhuǎn)的趨勢(shì)。這也是形成一個(gè)健康的勞動(dòng)力市場必備的前提條件。

但由于受戶籍制度限制，勞動(dòng)者流動(dòng)就業(yè)和社會(huì)保障制度尤其是養(yǎng)老保險(xiǎn)制度之間，至今沒有形成一個(gè)順暢的接口。最為突出的表現(xiàn)是，勞動(dòng)者在非戶籍所在地工作，退休后無法在當(dāng)?shù)叵硎莛B(yǎng)老的權(quán)利。即便在當(dāng)?shù)乩U納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)多年，也需要返回原籍辦理退休手續(xù)，并按照戶籍地標(biāo)準(zhǔn)在戶籍地領(lǐng)取養(yǎng)老金。

大量問題隨之產(chǎn)生。其中手續(xù)不便自不待言，更現(xiàn)實(shí)的問題是，參保地和戶籍地相互推諉，令參保者養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系難以接續(xù)和維系，無法領(lǐng)取養(yǎng)老金。

除了離開戶籍地參加工作的城鎮(zhèn)企業(yè)職工，農(nóng)民工群體的養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系更無法轉(zhuǎn)續(xù)，直接的后果是農(nóng)民工參保率非常低，退保率卻屢創(chuàng)新高。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，中國外出務(wù)工的農(nóng)民工超過1億人，跨省就業(yè)的農(nóng)民工數(shù)量高達(dá)6000萬人。對(duì)于其中的參保者，有數(shù)據(jù)表明，全國平均的退保率為40%左右，農(nóng)民工集中的廣東省退保率竟高達(dá)95%。

事實(shí)上，有關(guān)部門也曾考慮過制定養(yǎng)老保險(xiǎn)參保人員跨區(qū)流動(dòng)的參保辦法，如曾對(duì)調(diào)動(dòng)戶籍的參保人員轉(zhuǎn)移社保關(guān)系做出規(guī)定。但實(shí)際上，在非戶籍地工作的勞動(dòng)者數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過可調(diào)動(dòng)戶籍者的數(shù)量，大量勞動(dòng)者跨地區(qū)工作后仍然無法繼續(xù)參保繳費(fèi)。

2001年，針對(duì)這種情況，勞動(dòng)和社會(huì)保障部作出規(guī)定，特別強(qiáng)調(diào)參加城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的人員，不論何種原因變動(dòng)工作單位或跨統(tǒng)籌區(qū)流動(dòng)，都應(yīng)繼續(xù)參保繳費(fèi)。同時(shí)也要求社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)為其妥善管理、接續(xù)養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系，做好各項(xiàng)服務(wù)工作。

然而，這僅僅是對(duì)參保者的繳費(fèi)義務(wù)做出規(guī)定，對(duì)于社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)如何為戶籍不在參保地的人員接續(xù)養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系，并讓其在退休地享受養(yǎng)老待遇，仍語焉不詳，并不具有操作性。加之各地信息系統(tǒng)不健全，經(jīng)辦程序不統(tǒng)一，各地事實(shí)上很難及時(shí)為參保人員辦理轉(zhuǎn)移接續(xù)養(yǎng)老關(guān)系。

被割裂的勞動(dòng)力市場

回顧政策變遷，最具建設(shè)性的相關(guān)文件，當(dāng)屬2002年勞動(dòng)和社會(huì)保障部辦公廳對(duì)上海社保部門的一個(gè)請(qǐng)示做出的批復(fù)。該文件名為《關(guān)于對(duì)戶籍不在參保地的人員辦理退休手續(xù)有關(guān)問題的復(fù)函》，明確要求在非戶籍地參保的職工異地實(shí)現(xiàn)再就業(yè)的，原參保地社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)應(yīng)為其及時(shí)辦理養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系的轉(zhuǎn)移手續(xù)；接受地的社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)要及時(shí)為其接續(xù)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系。

該函件特別指出，參保人員達(dá)到法定正常退休年齡時(shí)，其退休手續(xù)由其最后參保地的勞動(dòng)保障部門負(fù)責(zé)辦理，并由最后參保地的社會(huì)保障經(jīng)辦機(jī)構(gòu)支付養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇。同時(shí)，參保人員因工作流動(dòng)在不同地區(qū)參保的，不論戶籍在何地，其在最后參保地的個(gè)人實(shí)際繳費(fèi)年限，與在其他地區(qū)工作的實(shí)際繳費(fèi)年限又符合國家規(guī)定的視同繳費(fèi)年限，應(yīng)合并計(jì)算，作為享受基本養(yǎng)老金的條件。

這無疑是一個(gè)積極的、建設(shè)性的文件，惜乎并未給出具體操作細(xì)節(jié)，且函件的法律效力偏低，并未能取得實(shí)際收效。

僅以北京和上海兩地為例。根據(jù)上海現(xiàn)行工作居住證制度，非當(dāng)?shù)貞艏⒌钟芯幼∽C的勞動(dòng)者，應(yīng)當(dāng)履行社保繳費(fèi)義務(wù)，但到達(dá)退休年齡時(shí)，參保者卻必須回到戶籍地去享受養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)。退休時(shí)，回原籍的參保者僅可以提取養(yǎng)老金個(gè)人賬戶部分，企業(yè)為參保者所交部分則納入社會(huì)統(tǒng)籌賬戶，不予提取。

在北京，雖然已有規(guī)定，連續(xù)繳費(fèi)滿15年的非北京戶籍參保者可在北京享受退休待遇，但此前在京外工作地參保繳費(fèi)的年限卻不能累加。因此，在京繳費(fèi)不滿15年者，仍需回原籍養(yǎng)老，而戶籍地又對(duì)其在京參保繳費(fèi)年限亦不予承認(rèn)。不少參保者對(duì)此不解：“既然參保地不負(fù)責(zé)我們的福利，為什么還要讓企業(yè)為我們繳費(fèi)？既然是為我們繳費(fèi)，為什么退休時(shí)又要強(qiáng)行拿走，變成別人的福利？”

隨著新一代流動(dòng)就業(yè)的勞動(dòng)者逐漸步入退休年齡，政策的模糊帶來的種種尷尬和矛盾被不斷放大。據(jù)中央財(cái)經(jīng)大學(xué)教授褚福靈分析，之所以以前沒能制定相應(yīng)政策，很大程度上是因?yàn)橹袊鴦趧?dòng)力市場逐步開放后，社保制度的轉(zhuǎn)軌有一個(gè)漸進(jìn)的過程。當(dāng)時(shí)，勞動(dòng)力流動(dòng)的規(guī)模相對(duì)較小，客觀上也導(dǎo)致制度缺乏前瞻性和統(tǒng)籌性。他認(rèn)為，養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系跨地區(qū)轉(zhuǎn)移不暢，已經(jīng)極大阻礙了勞動(dòng)力市場的發(fā)展，再不解決，市場將被嚴(yán)重割裂。

“勞動(dòng)者履行了繳費(fèi)的義務(wù)，就有權(quán)利享受相應(yīng)的養(yǎng)老待遇。”褚福靈還指出，如果再繼續(xù)忽視勞動(dòng)者的這種權(quán)利，中國的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度本身也將失去公信力。

地方利益難題

地方政府之所以對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系接續(xù)態(tài)度消極，一個(gè)重要的原因在于目前中國城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度所謂統(tǒng)籌賬戶和個(gè)人賬戶相結(jié)合的結(jié)構(gòu)，為養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系的轉(zhuǎn)移增添了不小的難度。

所謂統(tǒng)籌賬戶和個(gè)人賬戶相結(jié)合，即把職工的養(yǎng)老金賬戶分為相應(yīng)的兩個(gè)部分，統(tǒng)籌賬戶實(shí)行現(xiàn)收現(xiàn)付制，主要以當(dāng)期企業(yè)為職工繳費(fèi)的部分支付當(dāng)期退休人員部分養(yǎng)老金，即與參保職工對(duì)應(yīng)的每年的繳費(fèi)都要用于當(dāng)年退休人員的養(yǎng)老金發(fā)放，不用于積累；而個(gè)人賬戶部分則實(shí)行積累制，通過其個(gè)人繳費(fèi)積少成多，這部分資金并不動(dòng)用，而是待退休時(shí)按照賬戶積累資金總額向參保者支付養(yǎng)老金。

在中國逐步統(tǒng)一各地城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度模式的過程中，并沒有形成全國統(tǒng)籌的大賬戶，而是始終以地方統(tǒng)籌為主導(dǎo)。據(jù)此，不同級(jí)別的行政區(qū)形成了不同層次的統(tǒng)籌區(qū)。大部分地方統(tǒng)籌層次低，不少僅以市縣為單位進(jìn)行統(tǒng)籌，全國范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)省級(jí)統(tǒng)籌的行政區(qū)為數(shù)并不算多。不同統(tǒng)籌區(qū)之間的賬戶收支情況大相徑庭，繳費(fèi)比例、享受待遇等具體制度安排也千差萬別。

通常情況下，職工跨地區(qū)流動(dòng)往往相當(dāng)于在不同養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌區(qū)之間的流動(dòng)。理論上，對(duì)應(yīng)了繳費(fèi)大頭的統(tǒng)籌賬戶當(dāng)年已經(jīng)付諸使用，職工若跨統(tǒng)籌區(qū)轉(zhuǎn)移養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系，統(tǒng)籌賬戶資金無法轉(zhuǎn)移，各統(tǒng)籌區(qū)顯然也沒有轉(zhuǎn)移的動(dòng)力。這也是勞動(dòng)和社會(huì)保障部歷次對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移做出規(guī)定時(shí)，只要求轉(zhuǎn)移個(gè)人賬戶積累資金的由來。

同時(shí)，根據(jù)目前的制度，各地普遍要求參保者必須在一個(gè)統(tǒng)籌地區(qū)連續(xù)繳費(fèi)15年，退休后方可領(lǐng)取養(yǎng)老金，如此也利于維持養(yǎng)老金收支平衡。然而，不少勞動(dòng)者往往在數(shù)個(gè)統(tǒng)籌區(qū)之間流動(dòng)，雖然繳費(fèi)總年限超過15年，但在任何一個(gè)工作地的繳費(fèi)年限均有可能不超過15年。這就產(chǎn)生一個(gè)明顯的矛盾，即一旦勞動(dòng)者退休地為其支付養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇，而此前勞動(dòng)者異地統(tǒng)籌賬戶繳費(fèi)又不能轉(zhuǎn)移，退休地在支付參保者退休金時(shí)就會(huì)“吃虧”。

去年下半年，深圳市實(shí)行了新修訂的企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)辦法。其中一大亮點(diǎn)，便是承認(rèn)非深圳戶籍勞動(dòng)者享有與當(dāng)?shù)貏趧?dòng)者同等的退休養(yǎng)老權(quán)益，即只要在當(dāng)?shù)剡B續(xù)繳費(fèi)滿15年，即可在深圳按照當(dāng)?shù)剞k法享受退休待遇。但對(duì)于非深圳戶籍勞動(dòng)者在深圳以外的繳費(fèi)權(quán)益，該辦法仍無法協(xié)調(diào)；對(duì)于流動(dòng)規(guī)模最大、流動(dòng)最為頻繁的農(nóng)民工群體，深圳仍沿用僅劃轉(zhuǎn)個(gè)人賬戶基金為其辦理退保的模式。

很顯然，養(yǎng)老關(guān)系的接續(xù)，實(shí)質(zhì)上就是要協(xié)調(diào)不同養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌區(qū)的利益關(guān)系，而這恰恰是制度設(shè)計(jì)的難點(diǎn)所在。解開矛盾的關(guān)鍵，在于設(shè)計(jì)出一個(gè)能夠突破現(xiàn)有制度局限且平衡各方利益的制度安排。

此外，對(duì)于農(nóng)民工的養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系接續(xù)，則關(guān)系到能否早日在農(nóng)村地區(qū)廣泛建立養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，以及為農(nóng)民工群體設(shè)計(jì)出一套適合其流動(dòng)特點(diǎn)的養(yǎng)老保險(xiǎn)方案。這些制度完備后，下一步才能考慮農(nóng)民工的養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系接續(xù)。

考驗(yàn)執(zhí)行力

近年來，對(duì)于養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系的接續(xù)，從學(xué)界到社會(huì)乃至官方都已形成共識(shí)，難度就在于如何實(shí)現(xiàn)。醞釀中的方案首先要面對(duì)各種不同的聲音。其中，允許轉(zhuǎn)移統(tǒng)籌賬戶基金、并對(duì)參保者退休待遇進(jìn)行分段計(jì)算，是相對(duì)較為成熟的方案。

一個(gè)最基本的問題是，養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系的轉(zhuǎn)移究竟包括哪些內(nèi)容？鑒于統(tǒng)賬結(jié)合的制度設(shè)計(jì)，建議只轉(zhuǎn)個(gè)人賬戶儲(chǔ)存額的觀點(diǎn)仍然十分強(qiáng)勢(shì)。

對(duì)此，不少專家提出了不同的見解。首都經(jīng)貿(mào)大學(xué)研究員葛蔓表示，只轉(zhuǎn)移個(gè)人賬戶的做法其實(shí)是以地方利益為出發(fā)點(diǎn)，導(dǎo)致企業(yè)為職工繳納的社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)全部留在參保地，勞動(dòng)者如果需要返回原籍就無法受益，顯然侵害了勞動(dòng)者個(gè)人的利益。而大量農(nóng)民工的退保浪潮也表明，這一做法延誤了社會(huì)保險(xiǎn)制度的完善。

中央財(cái)經(jīng)大學(xué)教授褚福靈提出，應(yīng)當(dāng)改變現(xiàn)有“統(tǒng)籌基金”不能轉(zhuǎn)移的規(guī)定，令參保者的個(gè)人賬戶基金與統(tǒng)籌基金能夠同時(shí)轉(zhuǎn)移，實(shí)現(xiàn)“錢隨人走”。他認(rèn)為，在目前全國養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次偏低，各地政策短期難以統(tǒng)一的現(xiàn)實(shí)條件下，要盡快實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老關(guān)系的順暢銜接，必須對(duì)此做出明確規(guī)定，從而才能有效協(xié)調(diào)流入地與流出地的關(guān)系，減少不同統(tǒng)籌地之間的摩擦。

但另一個(gè)問題隨之產(chǎn)生：養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移后，養(yǎng)老金應(yīng)按何種標(biāo)準(zhǔn)計(jì)發(fā)？一種意見認(rèn)為，可以按照最后參保地的規(guī)定計(jì)發(fā)養(yǎng)老金。具體可以依據(jù)參保人員在各參保地的繳費(fèi)工資以及最后參保地在崗職工平均工資，以此為基數(shù)計(jì)算其指數(shù)化平均繳費(fèi)工資，確定其養(yǎng)老金的標(biāo)準(zhǔn)，養(yǎng)老金由最后參保地負(fù)責(zé)發(fā)放。

另一種意見則主張根據(jù)各參保地的規(guī)定，分段計(jì)發(fā)養(yǎng)老金。執(zhí)行時(shí)以參保者在各參保地繳費(fèi)工資基數(shù)和當(dāng)?shù)卦趰徛毠て骄べY為基礎(chǔ)，計(jì)算參保者實(shí)際應(yīng)得的養(yǎng)老金額度。其養(yǎng)老金可以由各參保地分別發(fā)放，也可以由最后參保地代其他參保地統(tǒng)一發(fā)放。

不少專家認(rèn)為，比較而言，第二種意見相對(duì)更加合理。因其充分體現(xiàn)了勞動(dòng)者在不同參保地的繳費(fèi)權(quán)益，減少了由于勞動(dòng)者在不同地區(qū)就業(yè)而發(fā)生的區(qū)域性差別，更有利于人力資源的流動(dòng)。但專家們也指出，由于各地養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的地域差異，要按此辦法轉(zhuǎn)續(xù)養(yǎng)老關(guān)系并計(jì)算養(yǎng)老金待遇，執(zhí)行起來具有相當(dāng)?shù)碾y度。因此還應(yīng)從長計(jì)議，加速實(shí)現(xiàn)全國統(tǒng)籌并統(tǒng)一的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。

褚福靈則建議，現(xiàn)有條件下，其實(shí)可以通過建立以個(gè)人為保障單元的“一卡通”養(yǎng)老保險(xiǎn)制度來解決操作問題。

他認(rèn)為，凡是符合條件的參保人，都應(yīng)當(dāng)辦理統(tǒng)一的社會(huì)保障卡，目前的網(wǎng)絡(luò)技術(shù)條件完全有能力支持一個(gè)全國統(tǒng)一的信息平臺(tái)，并以此為基礎(chǔ)來記錄個(gè)人在不同地區(qū)、不同工作時(shí)段的全部繳費(fèi)和待遇享受信息，同時(shí)完成職工繳費(fèi)、賬戶管理和待遇支付等事項(xiàng)。

當(dāng)職工工作調(diào)動(dòng)期間，個(gè)人賬戶部分的資金隨同保障卡轉(zhuǎn)移；退休時(shí)，統(tǒng)籌基金部分將按照職工個(gè)人在不同地區(qū)，不同時(shí)段的繳費(fèi)情況分段計(jì)算，并由不同地區(qū)的經(jīng)辦機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)將資金劃轉(zhuǎn)到職工個(gè)人辦理退休手續(xù)的地區(qū)。

褚福靈強(qiáng)調(diào)，目前實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系的轉(zhuǎn)移條件其實(shí)已經(jīng)具備，“關(guān)鍵在于政府的決心和執(zhí)行力。”他說。