淺析我國高校與政府的關系

摘要： 高校與政府之間的關系，是高等教育宏觀管理體制中的核心問題，也是高校發展的關鍵因素，因此高校與政府之間關系的研究是具有重大意義的。我國是一個民主集中制的國家，總體上體現出政府本位的鮮明特點。本文試圖分析我國高校與政府關系現狀，并針對現狀提出相應的對策措施。

關鍵詞： 高校 政府 關系

在任何國家，高等教育都是國家事業的一部分，盡管管理的體制及運行方式不盡相同，但都不放松對高等教育的控制。高校與政府之間的關系，是高等教育宏觀管理體制中的核心問題，也是高校發展的關鍵因素。政府要控制高校，高校想維護自治，在政府與高校之間這種因性質、職能不同而形成的干預與反干預的權力之爭自大學產生以來就從未停止過，只不過在不同的國家、不同時期程度相異而已。

中國傳統是一個大一統的社會，政冶、經濟、文化與國家政權是高度統一的。作為國家主權的行使者，政府代表國家對自己主權范圍內的一切事務享有管轄權。這種基于國家主權之下的最高管轄權體現在政府與大學的關系中，突出了政府至高無上的地位與權能。政府與大學的關系具有單向性與不對等性，故“政府在行使教育管理權能時，其相對于公立和私立學校的地位是至高無上的，只要是國家行政機關依法發布的行政命令，學校都應當遵照執行。”［１］當然隨著經濟的發展，社會的進步，尤其是經濟全球化的進程激發了高等教育向國際化方向邁進，因而高校與政府之間的關系也在不斷地調整與完善當中。

盡管如此，政府本位下的行政化，依然是我國高校與政府之間關系現狀最貼切的反映。所謂政府本位是指政府在與學校關系中處于主導地位，政府是高等教育的主要決策者，學校的利益無條件服從國家的利益，政府與學校是上下級關系，學校必須接受政府的領導。

首先，從宏觀層面來說，政府對高校的管理（行政管理）過多過死。政府通過其教育行政機構對高校進行管理，并要求高校內部設立相應的行政組織機構與其銜接，來貫徹執行其下達的指令。因此，教育行政管理部門向高校發布命令、指示、決議等，高校都必須服從和執行，而且高校許多具體事物的管理，包括制度的改革、機構的調整、發展方向的定位、院系成立、專業設置、課程規劃等都必須通過政府教育行政部門的批準。高校成為政府的附屬機構，履行政府下達的相關指令的執行者。

其次，從微觀層面上說，高校自身的管理也趨于行政化，沒有形成有影響力的學術團體參與監督高校管理。我國的高校內部管理在通常情況下，都是處于政府直接或間接指導下，行政化色彩比較濃厚，沒有形成相應的有影響力的學術團體來進行學術管理，而是打著鼓勵教師和學生積極參與學校管理的幌子繼續行政化，甚至于排斥教師和學生參與，教授及其組織形同虛設，沒有實質性的權利，學術活動趨于官化。

盡管改革開放以來，政府一直都在調整改善對高校的管理，強調權力下放，給予高校更多的自主權，也取得了一定的成就。但是這種政府本位的行政化管理體制仍然未得到根本性的改變，比如目前我國高校辦學水平的評估仍然是以政府為主導的單一評估主體模式開展的。

事實上，世界上各個國家都在不斷地探索改善政府與高校關系的方式方法，同時也在探索與實踐過程中形成自己的特色模式。大體說來，有兩種情況：一種情況是，有一些國家，大學是以學者社團自發產生或由社會力量支持建立的，大學方面自主權較大，而國家的控制相對弱些，例如美國、英國。法國是個例外，雖然中世紀的大學也是由學者行會自發產生的，但是自1806年拿破侖頒布法令建立“帝國大學”始，就逐漸形成中央集權的高等教育管理體制。另一種情況是，有一些國家從一開始，大學就是由政府建立的，并帶有濃厚的國家主義色彩，政府對大學的控制也比較強，例如德國和日本。［２］而且無論哪種情況，高校都不是政府的附屬機構，而是一個獨立的法人。

我們這里尤其提到法國，法國是一個典型的中央集權國家，“大多數決策，無論巨細，都是由巴黎的教育部甚至內閣做出”［３］。然而這并不代表法國的大學是政府的傀儡或為政府代言，恰恰相反，法國擁有悠久的自治傳統，教授常常不受國家的約束，就如艾倫所說：“除了上帝之外，他就是自己的主人。”所以，“行政上的僵化同規章制度內的無政府主義般的自由，這兩者的結合是法國政府的典型特點，同時也是學術界（大學）的典型特點”。［４］它的這種“法國式”的中央集權與大學自治，對世界很多國家的教育都產生了深遠的影響，中國也不例外。

我國也是一個典型的中央集權制國家，這點與法國極其相似。但是，相比之下，我國政府與高校關系的政府本位的行政化特點就顯得更加突出，高校成為政府的附屬機構的特性也日益顯露，其弊病也就隨之凸顯。

那么，我們究竟應該采取怎樣的措施，來調整和改善政府與高校的關系，以促進高等教育的穩步發展呢？我們將從政府、高校與社會三個角度來分析闡述。

（一）從政府的角度

長期以來，政府在與高校的關系中總是居于主導地位，因而要改變政府本位的現狀，我們應該充分借鑒國外高校自治與政府之間的先進經驗，做到：

第一，轉變政府職能，改變高校的附屬職能。對政府內部權、責、利進行重新調整和分配，把政府對高校的管理從行政化的具體事務中抽離出來，對高校進行宏觀調控，起到統籌規劃、監督指導的作用。

第二，建立健全相關的法律法規。將政府與高校的關系納入法律范疇，通過建立健全一系列相關的法律法規，實施依法管理監督高校，高校依法辦學、依法自主管理等，形成一套不可侵犯的法律保障機制。

第三，吸收高素質人員進入政府，給予高校足夠的自主權。通過撥款資助或調節高教事業的實際發展；通過評估對高等教育質量進行監控。

這樣政府就可以較好地避免因直接干預高校的辦學引發政府與高校之間關系的糾紛，維護高校的自治地位，保障高校的辦學符合其自身發展的“內在邏輯”。

（二）從高校的角度

從高校自身發展需要出發，最重要的就是高校擁有自主權，成為面向社會自主辦學的實體，不再是政府的附屬機構，而是獨立的法人。

我們都知道西方高校自主辦學的精神，主要包括“學術自由、學術自治、教授治校”三方面在內的含義。那么就我國高校自身建設和內部管理而言，則需要從以下三個方面立足自我，自強發展。

首先，要增強“依法辦學”的辦學意識。《中華人民共和國高等教育法》明確規定大學可以“依法自主辦學”。根據政府法律、法規和高校的社會責任，高校要正確把握應有的辦學自主權，健全學校法治系統，強化制度規范，充分發揮自身的主動性和創造性，培育學校的特色和個性。

其次，要倡導“教授治校”的管理理念。建立教授居主導地位的學術機構代替與政府行政部門相銜接的行政機構。在學術機構中，教授處于絕對支配地位，其內部的一切重大問題都必須經由教授決定。

第三，要形成“以領導班子為主心骨，以干部和骨干為主力軍，以學校師生員工為主人翁”的建設團隊。一個集體只有具有團結一致、群策群力、艱苦奮斗、開拓進取的團隊精神，才能有所作為，才能被社會所肯定和認可。

第四，建立一套完整的高校內部約束機制。主要表現在三個方面：一是權力系統之間的約束機制，如教授組織之間的相互約束；二是管理層級之間的約束機制，如校與院系之間；三是利益集團之間的約束機制，如代表教授利益的教授組織，代表學生利益的學生會，代表教職工利益的工會，以及各種學術、專業、政治團體通過集體或個人影響校內的各種管理和決策活動，形成對學校自主權的制約力量。［５］充分利用約束機制，可以使每種權力恰到好處地發揮作用，從而保證高校自主權沿著正確軌道運行。

（三）從社會的角度

一般認為，社會是高校在處理與政府關系的同時必須考慮的另一重關系，并且在某種程度上來講，它可以作為高校與政府之間的媒介，起到緩沖器的作用。因此，有必要從社會的角度采取措施。

首先，建立各種類型和性質的高等教育中介機構。一方面，它作為教育的代言人，幫助高校提出對政府的要求；另一方面，它作為政府的助手，幫助政府把適當形式的責任施加給高校。通過中介機構聯系政府與高校的關系，既可以避免政府權力下放之后，高校盲目濫用權力，也可以避免政府權力下放后又干預過多。

其次，充分發揮大眾媒體的宣傳力度和輿論影響力，吸收社會公眾積極參與監督或緩和高校與政府之間的關系。大眾媒體傳播的及時性、廣泛性、易接受性特點，使得社會公眾可以隨時獲得高校與政府之間的信息，一方面積極參與并監督政府對高校進行統籌規劃，促進其決策科學化，另一方面監督高校內部事務管理，保障其管理民主化。

總之，從政府的角度來說，高校教育與研究工作特別是高深的研究工作對于社會和個人的發展都至關重要，因此希望高校能為國家的發展服務；對于高校來說，只有擁有足夠的自治權才能更好地發展，而完全自治意味著完全的經費獨立，沒有政府的撥款，高校就無法生存和繼續研究。因此，政府與高校之間的干預與反干預，政府管理與高校自治的矛盾自產生以來就始終成為一對難以平衡的矛盾。尤其是由于高校自治作為一種理念始終支配著高校向前發展的內在動力，因此政府與高校之間的矛盾沖突也日趨激烈。但是，隨著政府職能的轉變，高等教育國際化進程的推進，我國定能本著政府宏觀調控，高校自主辦學的原則，在探索實踐過程中尋找到適合我國國情并能有效促進高等教育發展的具有中國特色的模式，力求達到高校與政府之間關系和諧發展，共榮共進。

參考文獻：

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［2］張德祥.高等學校的學術權力與行政權力.南京師范大學出版社，2001，（12）.

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［5］陳列.市場經濟與高等教育.人民教育出版社，1996.

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［7］樊明成.論知識經濟時代大學與政府的關系［J］.江西教育科研，2006，（3）.

［8］劉少雪.我國近現代大學與政府關系的特點［J］.高等教育研究，2006，（3）.

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