從“三鹿奶粉事件”看我國政府的問責制

“三鹿奶粉事件”的爆發震驚了全國，隨著事態的擴大，中央政府采取了一系列緊急措施，并采用了2001年以來逐漸形成的行政問責制。——新華社北京９月２２日電 根據國家處理奶粉事件領導小組事故調查組調查，三鹿牌嬰幼兒奶粉事件是一起重大食品安全事件。依據《國務院關于特大安全事故行政責任追究的規定》、《黨政領導干部辭職暫行規定》等有關規定，鑒于河北省省委常委、石家莊市委書記吳顯國同志對三鹿牌奶粉事件負有領導責任，對事件未及時上報、處置不力負有直接責任，經黨中央、國務院批準，免去吳顯國同志河北省省委常委、石家莊市委書記職務；鑒于在多家奶制品企業部分產品含有三聚氰胺的事件中，國家質量監督檢驗檢疫總局監管缺失，對此，局長李長江同志負有領導責任，同意接受李長江同志引咎辭去國家質量監督檢驗檢疫總局局長職務的請求。

一、問責制在我國法律上還沒有明確的確立

行政問責制在我國現行的法律中并沒有真正進行確立，問責免職也沒有明確規定。在我國，《國家公務員暫行條例》第33條里，對于公務員處分的種類里并沒有免職這一項，在該條例的第48條里提高的免職是指的是正常的工作變動。《黨政領導干部選拔任用工作條例》的第11章里倒是專門設立了免職、辭職、降職一節，但也指的是正常的工作變動，對于問責免職也沒有明確的寫明標準。

我國政府的問責制開始于2001年，為了適應當前的政治需要，我國政府引進了這種源于西方的問責制。自2001年引進以來，我國政府在對每個影響較大的群體性事件的處理中都采用了這一做法。就拿08年來說，6月28日，貴州省甕安縣部分群眾因對一名女學生死因鑒定結果不滿，引發大規模群眾圍堵政府部門和少數不法分子打砸搶燒事件。（7月4日，甕安縣委書記王勤、縣長王海平被免職。）9月11日，冀純堂因三鹿奶粉事件被免去石家莊市委副書記、市長職務。9月14日，因“9·8”襄汾潰壩事故，孟學農被免去山西省委副書記、常委、委員職務，并辭去山西省長職務。山西副省長張建民被免職。9月16日，石家莊副市長張發旺和市畜牧水產局局長孫任虎被免職。 石家莊市食品藥品監督管理局局長、黨組書記張毅，石家莊市質量技術監督局局長、黨組書記李志國也被免去黨內外職務。9月20日，臨汾市委書記夏振貴停職檢查，臨汾市委副書記劉志杰被免職，劉志杰的臨汾市長職務和周杰的臨汾副市長職務被提名免去。襄汾縣委書記亢海銀被免職；襄汾縣委副書記李學俊被免職，其襄汾縣長職務被提名免職；襄汾縣副縣長韓保全被提名免職。9月21日，深圳龍崗區政府副區長黃海廣因“9·20”火災被提名免職。9月22日，河北省委決定，免去吳顯國石家莊市委書記職務；國務院同意李長江辭去國家質檢總局職務。9月22日，因為河南登封市新豐二礦煤與瓦斯突出事故，登封市委書記張學軍被黨內警告處分，吳福民被免去登封市委委員、常委、副書記職務，建議免去其登封市長職務，登封副市長張宏偉被建議免職。人們將這一系列的免職事件稱為問責風暴。

無論是公眾還是輿論媒體都為這一史無前例的問責風暴叫好，但這并非問題的關鍵。畢竟，問責不是一種政治表演，不是為了做給輿論看和討好公眾，不是為了安撫死難者家屬和平息公眾憤怒，而是為了讓官員為自己的失職承擔代價，為了在高調問責中震懾官員，從而避免悲劇的重復發生。殺雞駭猴以儆效尤，問責更多是做給官員看，強化官員的責任意識，所以我們更關注官員對這場問責風暴的反應。媒體不妨做個調查，以官員群體為對象，看看這場史無前例的問責風暴有沒有對官員產生應有的制度性震懾。

二、問責制還沒有形成真正的制度性威懾

如果你我是一名官員，孟學農、冀純堂等人的引咎辭職，又會做何感想？毫無隱晦地說，大家確實會從這場官場大地震中受到觸動，感覺當官比以前難多了，當官的風險越來越大了，不像以前任了一定的官位以后整天想著的是怎樣才能再升一升，現在思考的是怎樣才能保住這個位子，在任職期間怎樣才能不爆發群體性事件。而且現在中國公民的權利意識越來越強烈，媒體又對問題緊追不放，問責制在輿論推動下日益制度化和常態化，說不定哪一天問責就會落到自己的頭上。但是，細究起來，這場問責風暴還沒有真正形成制度性威懾。說白了現在只是嚴打嚴打，可能過段時間就會過去。如果我是一名官員，我不免會這樣想。

為什么呢？因為：第一，問責缺乏一種“違規即追究”、“失職即問責”的內在驅動機制，而是依賴于媒體和輿論的外在驅動。確實，許多事故發生后追究相關官員的責任，已經成為一種慣例——問題的關鍵在于，這些問責很多時候并非制度自動驅動的，而是外在的輿論監督驅動的，是輿論關注的壓力迫使問責制度運轉起來。這種輿論依賴的表現是：只有某個事件引起強烈的輿論關注和激起很大的民憤時，在強大的輿論壓力下，相關部門啟動問責制，處理幾個官員給輿論一個交待。如果缺乏輿論關注或壓力很小，問責程序很難會正常運轉起來。這種“輿論依賴”讓官員對躲避問責心存僥幸。如果某種失職能夠瞞過媒體，也就能躲過問責。即使不幸成為輿論焦點而被問責了，當某一天淡出輿論視野的時候，也許一樣可以瞞著媒體悄悄地“帶病復出”。 第二，問責并沒有常態化，并沒有貫穿到日常政治的始終。發生了重大事故才會啟動問責制。事實上，許多特大安全事故的發生正源于日常問責缺乏下一點點問題的緩慢積累——一次違規審批不了了之，一次監管失職輕松過關，一次亂設許可沒有追究，久而久之就給大事故埋下了隱患。大事故后再嚴加問責，可能只有暫時的震懾，好了傷痛忘了疤，當風暴慢慢淡出輿論視野后官場會故態復萌。第三，問責在制度設計上還有缺陷。問題嚴重到何種程度會撤職，追究責任會追到哪個級別和何種程度，除撤職外還須承擔何種責任，以后又如何復出——這些都還沒有制度化和規范化，而只有這一切成為穩定、必然的制度，才能給官員確定預期，否則官員都會存在僥幸的心里。第四，問責制的透明化、普及化現在還只是停留在口頭上。孟學農在出任山西省長時曾對媒體說我們要透明化，七個多月后他正是因為不透明被問責。問責制的透明化、普及化不能只是停留在口頭上，不能被問責免職之后沒過多久又悄悄的復出了，讓官員覺得被問責也沒什么大了的，過了這個風口就可以重新復出了；更不能有些官員問責有些官員不問責。只有問責制透明化、普及化才能進一步的推動問責制的常態化。

只有問責成為我國法律中的一個詞匯，成為日常政治中一種必然的制度——就像機器一樣，當你觸動了違法違規的開關后，問責立即自動運轉起來，你立即會被追究相應的責任。——才會形成制度性威懾。期待以這次問責風暴為契機，我國的問責制能常態化、制度化、透明化、普及化。