保稅港區：一切才剛剛開始

保稅港區，這一名詞在幾年前還不為人所熟知，僅是幾個圈內人的討論熱點，然而如今，這一代表中國自由港雛形的名稱已成為熱門詞匯，更刮起一陣“保稅港區熱”的旋風，吹遍全國各地。

目前，中國已設立了7個保稅港區，按國務院批復的時間順序分別是2005年成立的上海洋山保稅港區，2006年的天津東疆、大連大窯灣保稅港區，2007年的海南洋浦保稅港區，和2008年的寧波梅山、廣西欽州和廈門海滄保稅港區。7大保稅港區已初步形成了在長三角、環渤海、華南、西南沿海、東南沿海五大沿海區域中的落子布局。

保稅港區是經國務院批準設立的，在港口作業區和與之相連的特定區域內，集港口作業、物流和加工為一體，具有口岸功能的海關特殊監管區域，是中國目前港口與陸地區域相融和的保稅物流層次最高、政策最優惠、功能最齊全、區位優勢最明顯的監管區域。

相對保稅區而言，保稅港區具有較大優勢，具備港口、物流、加工和展示四大功能，可以全面發展港口作業、中轉、國際配送、國際采購、轉口貿易、出口加工、展示等7方面的業務。

獲首批的上海、天津、大連保稅港區早已分別被國家規劃為國際航運中心、北方國際航運中心和東北亞國際航運中心，而其他四個保稅港區也各有強項。海南洋浦保稅港區是華南地區唯一的保稅港區，其地處東南亞至東北亞國際海運主航線的中心位置，離南海油氣資源開發區域最近，“特區”與“能源”是洋浦成功獲批的兩大王牌。寧波梅山保稅港區是長三角南翼的經濟中心，不僅可以進一步提升上海國際航運中心的競爭力，也有利于推進寧波一舟山港口的一體化進程，全面打造國家重要的區域性資源配置中心。西南沿海的廣西欽州保稅港區名氣雖略遜上述沿海大港，但其前途不可限量。北部灣經濟區與中國一東盟自由貿易區的帶動將使欽州成為中國西南沿海的耀眼新星。廈門海滄保稅港區自不必說，穩握海西經濟區和對臺前沿的區位優勢，成為東南沿海首個保稅港區毫無爭議。

經過3年的發展，從目前獲批的保稅港區布局來看，中國經濟發展的熱門區域均有保稅港區落戶立足，中國保稅港區的戰略布局已初步形成。因此，各保稅港區也應從從前各自為戰的發展模式，轉變為協同作戰的戰略格局。

上海洋山和寧波梅山兩大保稅港區共處于長三角地區，其形成的錯位發展、功能互補的發展模式，必將憑借其雙輪驅動效應，促進整個長三角港口群的騰飛，輻射帶動長三角周邊地區經濟的迅速發展。

天津東疆與大連大窯灣保稅港區分布在渤海灣的中心位置，具有東北、華北遼闊的腹地優勢。兩地聯手，共同打造自由港區，不僅有利于與周邊國際港口爭奪國際中轉貨源，更有利于實現中國北方國際航運中心和東北亞國際航運中心的功能定位，帶動腹地加工制造業的發展。

廣西欽州與海南洋浦兩大保稅港區均地處環北部灣地區，是中國今后發展新的增長點。兩地協同發展，無疑將為中國一東盟自由貿易區和泛北部灣區域經濟合作提供重要平臺。

廈門海滄保稅港區看似缺少協同作戰的盟友，實際上共同發展的潛力巨大。海滄與寶島臺灣隔海相望，距高雄港僅165海里，貨運直航不到10小時。隨著臺海關系的回暖和兩岸“三通”直航的開通，海滄將與高雄形成共同發展經濟圈，使海滄成為臺灣農產品、輕工產品和化工產品在大陸的集散中心，而高雄自由貿易港區也可發展成為大陸商品發向國際的中轉樞紐。

雖然現在保稅港區炙手可熱，但畢竟屬新生事物，保稅港區還是存在一些問題值得關注。

立法滯后。目前，保稅港區缺乏以國家名義的立法，現有的基本為各職能部門出臺的行政規章，這在一定程度上導致各種規章間存在相互矛盾、缺乏銜接、難以操作等問題，導致保稅港區“一線自由，二線管住”無法真正實現。樂觀的是，關于保稅港區等海關特殊監管區域的管理法規，目前，已列入國務院法制辦近年的立法計劃，這一難題將會得到逐步解決。

中轉量小。保稅港區進出口貿易發展良好，但轉口貿易功能由于受地理位置和操作手續的影響，難成規模。目前，國際中轉運營較好的上海洋山保稅港區，其中轉量也僅占貨物吞吐量的10％，遠低于國際其他自由港中轉量超過貨物吞吐量50％的比重。出口加工功能也因企業貨物在出口加工區內的諸多限制發展不暢，并且港區內現在還不能開展商品買賣零售業務。

監管復雜。保稅港區監管難度和復雜性都很大。宏觀層面保稅港區由國務院主管機構進行管理，微觀層面由所在地地方政府管理，園區管委會作為地方政府的派出機構，代表地方政府管理園區的行政事務，屬于地方政府行為，這在客觀上決定了區內行政管理的復雜性，也導致管理機構的管理權威較低。

收益過低。保稅港區自身的優惠政策導致其功能開發與運營收益之間存在矛盾。保稅港區具有公共服務設施性質，不僅前期投入巨大，而且短期收益不明顯。其主要受益者是港區外的廣大經濟腹地，而非運營者本身，這在一定程度上影響了保稅港區運營者的投入積極性。對此，考評保稅港區，政府應該從更長遠的利益考慮，建立科學的考評體系，不能唯GDP論英雄，應考慮保稅港區的綜合輻射能力和對周邊區域經濟的整體貢獻度。

針對上述問題，保稅港區可以借鑒國際自由貿易園區的成功運營經驗。以美國為例，美國是世界上設立自由貿易園區最多、發展最快的國家，其自由貿易園區稱為“對外貿易區”，分為總區和分區?；?934年美國國會通過的《對外貿易區法案》，對外貿易區是一個隔離的。封閉的、被管轄的作為公共設施而運作的區域，其主管部門是對外貿易區委員會，由商務部和財政部的代表組成，設在商務部。除法律禁止的任何國外和國內的商品都可以進區，不受美國海關法的約束，如運往關境內，應交納關稅。1993年的《對外貿易區法案》更是規定，任何公共機構或私人公司，包括外國公司都可以申請在進口港或附近地區建立、經營和管理一個對外貿易區。可見，美國的對外貿易區作為公共設施為所有符合條件的企業提供服務，政府并不進行投資，完全企業化經營，依靠服務收費來維持運轉。

中國的保稅港區也可在國家宏觀監管層面組建協調委員會，掛靠在國家某一職能部門，如商務部或海關總署，從整體上協調保稅港區“婆家”眾多的問題。而在微觀運營上，地方政府應在保稅港區管委會下成立開發運營公司，并按照政企分開的原則，使公司相對獨立于行政管理機構，在人員配備上互不兼任，實行“兩塊牌子，兩套班子”。而管委會作為地方政府的派出機構行使政府管理職權，一般不直接運用行政權力干預公司的經營活動，只起監督協調作用。這樣不僅可以改變中國保稅港區宏觀層面的低效監管局面，也可以解決保稅港區運營收益過低的問題，兼顧各方面的利益，帶動港區運營者的積極性，使保稅港區真正成為促進外貿發展平臺的一顆新星。

有利的區位，優惠的政策，完善的功能，戰略性的布局，再加之今后逐步完善的立法和有效的監管，具備如此先天優勢的保稅港區發展才剛剛起步，一切未有窮期。期待地方政府在費盡心血競相申報并順利獲批后，保稅港區不會變成“燙手的山芋”，而是真正成為帶動當地乃至周邊地區發展的引擎。

(作者單位：商務部國際貿易經濟合作研究院)