關于集體林權制度改革的調(diào)研報告

今年6月8日，中央出臺了《中共中央國務院關于全面推進集體林權制度改革的意見》(中發(fā)[2008]10號)，提出用5年左右時間，基本完成產(chǎn)權明晰、承包到戶的集體林權制度改革，這標志著被喻為中國“第三次土地革命”的林權改革開始在全國全面鋪開。為深入了解我市林權制度改革情況，促進林業(yè)又好又快發(fā)展，推進社會主義新農(nóng)村和“兩型社會”建設，最近湘潭市委領導帶領市委辦、市農(nóng)辦和市林業(yè)局等部門負責同志，就我市集體林權制度改革情況開展了一次專題調(diào)研，通過聽取匯報、舉行座談、問卷調(diào)查等形式，對全市的集體林權改革工作情況進行了詳細的調(diào)查了解?，F(xiàn)將調(diào)研情況介紹如下：

一、我市林業(yè)基本情況

湘潭全市森林覆蓋率45.96％，林業(yè)用地面積348萬畝，其中國有林地2.54萬畝，集體經(jīng)營70萬畝，自留山和責任山275.46萬畝。有鄉(xiāng)村林場496個，經(jīng)營面積70萬畝，其中鄉(xiāng)鎮(zhèn)林場132個，經(jīng)營面積32.67萬畝。2007年全市林業(yè)總產(chǎn)值16.9億元。2003年以來，我市認真貫徹落實上級林改有關政策精神，切實加強和改進林業(yè)管理，加快林業(yè)體制和機制創(chuàng)新，奠定了全面推進集體林權制度改革的堅實基礎。

一是林改時機已經(jīng)成熟。首先，從國家出臺的政策看，林業(yè)改革機遇難得?！吨泄仓醒雵鴦赵宏P于全面推進集體林權制度改革的意見》(中發(fā)[2008]10號)對于林權改革的基本原則、目標任務和政策措施進行了具體詳盡的規(guī)定，指導性和可操作性都很強。其次，從外地改革的實踐看，林權制度改革已是成功之舉。福建、江西和我省懷化市以及安化、瀏陽、綏寧等地的林權試點改革極大地促進了當?shù)亓謽I(yè)發(fā)展，推進了新農(nóng)村建設。最后，從調(diào)研了解的情況看，廣大群眾改革愿望強烈。90％以上的農(nóng)戶反映集體林地實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制有利于自主經(jīng)營管理。

二是林改工作準備充分。市林業(yè)局對全市林業(yè)產(chǎn)權制度改革情況進行了專題調(diào)研，提出了集體林權制度改革的意見和建議。湘潭縣從2005年全面開展了林權證的發(fā)放工作，目前已完成了80％的工作任務，并從去年9月開始對4萬公頃林地進行調(diào)查摸底，進一步了解集體林場的經(jīng)營管理情況。韶山市于2007年依據(jù)《中共湖南省委、湖南省人民政府關于深化集體林權制度改革的意見》，已經(jīng)開始了新一輪的林權改革，換發(fā)林權證45693個，完成了工作任務的99％以上。

三是林改探索初見成效。近年來，由于非農(nóng)人口轉移、林業(yè)逐漸被看好等原因，森林資源的自然流轉悄然興起。據(jù)不完全統(tǒng)計，湘潭縣目前已出現(xiàn)山地流轉120余宗，涉及面積4.4萬畝。林權抵押貸款也首開先河。今年，湘潭縣射埠鎮(zhèn)月塘村林業(yè)大戶李運其為自己承包的2000畝林地購買了森林保險，并用其中的600多畝林產(chǎn)作抵押，向縣農(nóng)行貸款150萬，破解了林業(yè)擴大再生產(chǎn)的資金難題。林業(yè)產(chǎn)業(yè)開始逐步向集約化、規(guī)模化發(fā)展。

二、我市集體林權制度改革存在的困難和問題

近年來，我市林業(yè)建設取得了較大成效，但還存在一些具體問題影響和制約著林業(yè)的進一步發(fā)展，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

一是產(chǎn)權不明晰。從我們調(diào)查的情況來看，全市的林權證發(fā)放率達到70％，但是這些林權證所確認的林地承包經(jīng)營權和林木所有權的權屬大多只落實到了鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村集體一級，真正落實到戶的還不足50％。另外，在已發(fā)放的林權證中四至不清、混界套界、面積不實等問題也較為突出，再加上原始檔案資料保存不完整，不少地方基礎工作不扎實，對歷史遺留問題處理不力，給勘定林地界限、林權落實到戶帶來了較大困難。產(chǎn)權不明晰、林權落實不到戶也為社會治安埋下了隱患，如在修建潭邵高速公路湘潭縣路段時，由于涉及的林地產(chǎn)權不明晰、界限不明確，致使有關補償無法落實到農(nóng)戶，引發(fā)了農(nóng)戶與政府、農(nóng)戶與農(nóng)戶之間的矛盾和糾紛。

二是經(jīng)營沒放活。在林業(yè)“三定”(穩(wěn)定山權林權、劃定自留山、確定林業(yè)生產(chǎn)責任制)后，除國有林地外，我市林業(yè)經(jīng)營模式分為由鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村經(jīng)營的集體林場和農(nóng)戶經(jīng)營的自留山、責任山。目前大部分集體林場還是停留在“靠山吃山”的階段，林場又無多種經(jīng)營收入，沒有更多的資金投入林業(yè)經(jīng)營，造成大部分的林場處于虧損狀態(tài)。對于自留山、責任山，也因森林資源的好壞和地理位置的遠近影響農(nóng)戶經(jīng)營的積極性，加之我市農(nóng)民人均林地面積只有1.7畝，農(nóng)戶收入主要來源于種養(yǎng)殖業(yè)和外出務工，在林業(yè)經(jīng)營周期長、經(jīng)營難度大、回收成本高等因素的影響下，大多數(shù)農(nóng)戶選擇消極經(jīng)營，導致林地生產(chǎn)效益下滑，農(nóng)戶的林業(yè)收入低，林業(yè)生產(chǎn)發(fā)展緩慢。

三是流轉欠規(guī)范。由于林地林木流轉法律法規(guī)和政策不完善以及流轉程序不規(guī)范，已經(jīng)流轉的林地林木資源很多留有后遺癥。主要表現(xiàn)在：1.已發(fā)生流轉的林地林木合同，轉讓方大多沒有林權證。2.合同主體不適格，訂立合同不規(guī)范。有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體林場，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府直接以所有者身份與他人簽訂轉讓或聯(lián)營合同，有的承包人未經(jīng)發(fā)包方同意私自進行轉包；有的集體與承包人簽訂合同時也未經(jīng)該集體經(jīng)濟組織成員同意。3.已發(fā)生流轉的集體林地林木合同，都沒按“提出申請一資格審查一資源勘察和資產(chǎn)評估一訂立轉讓合同一合同審批一結算一權屬變更登記”的程序來辦理，資源資產(chǎn)評估、權屬變更登記等要件材料缺失。

四是收益難保障。第一，集體林的收益本應當納入集體財務管理，用于該集體經(jīng)濟組織內(nèi)部成員分配和公益事業(yè)，但在許多地方收益或歸鄉(xiāng)村行政組織或歸山林管理者，參與投勞的農(nóng)戶難以分到其利，這也是農(nóng)民盼望集體林到戶的根本原因。第二，農(nóng)戶采伐權難以落實。國家對于采伐指標限制得太死，林木采伐審批手續(xù)繁瑣、程序復雜、延續(xù)時間長，農(nóng)戶申請采伐指標非常困難，從提出申請到組織木材生產(chǎn)要經(jīng)過好幾道關，如遇圖表不符的還得重新再來。第三，公益林的補償標準太低。我市的公益林面積為133.3萬畝，占全市林業(yè)用地面積的38％，但國家對公益林每年每畝僅給予5元的補助。第四，承包期限與林木生長規(guī)律相沖突。在中央10號文件出臺以前，相關法律和政策對林地的承包期沒有明確，一些合同規(guī)定的承包期太短，有的只有10年甚至3年，而林木生長至少要20年才能成熟砍伐。第五，農(nóng)戶的合法財產(chǎn)得不到有效保護，盜伐林木現(xiàn)象時有發(fā)生，個別木材商販與黑惡勢力勾結，強買林木，嚴重損害農(nóng)戶利益。另外。冰凍、火災等自然災害也給農(nóng)戶收益帶來很大風險。

五是服務未跟上。由于傳統(tǒng)林業(yè)經(jīng)營方式的影響和市場化管理理念的缺乏，我市林業(yè)社會化服務體系尚未建立，目前全市還沒有一家具有資質的林地、林木專門評估機構，產(chǎn)權交易中心、林業(yè)專業(yè)合作組織、林業(yè)專業(yè)協(xié)會等相關服務平臺還沒有建立起來。同時，專業(yè)服務人員嚴重缺乏。如雨湖區(qū)農(nóng)林局截至目前還沒有一名林業(yè)專業(yè)技術人員，湘鄉(xiāng)市虞塘鎮(zhèn)林業(yè)站8名職工中無一人是專業(yè)院校畢業(yè)生，湘潭縣譚家山鎮(zhèn)林業(yè)站9名職工中僅有1人是學林業(yè)的。另外，機構改革后，林業(yè)站的人、財、物、事四權下放到各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理，林業(yè)站的工作范圍擴大，非林業(yè)的事務性工作增多，林業(yè)站為林業(yè)、林農(nóng)服務的時間和精力大打折扣，加之經(jīng)費困難，為了保工資，也都忙于“上路收費”，辦事效率大為降低，專業(yè)服務工作沒人做、任務完不成的現(xiàn)象時有發(fā)生。

三、關于落實中央10號文件的幾點建議

一是明晰集體林場產(chǎn)權。建議根據(jù)屬地原則，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村集體林場劃分到林場所在地的村民小組，然后將產(chǎn)權落實到該組的農(nóng)戶。

二是放活集體林場經(jīng)營。建議對現(xiàn)有集體林場，根據(jù)“因地制宜、分類指導”和“尊重農(nóng)民意愿”的原則，采取多種方式經(jīng)營。對經(jīng)營不善、管理癱瘓的集體林場，由農(nóng)戶承包經(jīng)營：對于管理規(guī)范，經(jīng)營狀況較好，分散到戶不利于經(jīng)營的集體林地，應按照均股、均利方式落實產(chǎn)權，由集體經(jīng)濟組織統(tǒng)一經(jīng)營管理，收益按照“公開、透明”的原則，規(guī)范管理，加強監(jiān)督，確保收益落實到戶。

三是穩(wěn)定林地承包期限。中央10號文件明確規(guī)定林地的承包期限為70年。建議對于承包期不滿70年的林地承包合同按照70年的承包期予以完善，確保林農(nóng)利益不受損害和林業(yè)的持續(xù)發(fā)展。建議由林業(yè)管理部門出臺統(tǒng)一的林地承包示范合同，進一步規(guī)范承包行為。

四是規(guī)范林地林木流轉。建議出臺統(tǒng)一的林地林木流轉辦法，統(tǒng)一流轉程序和收費標準；以市林業(yè)局林業(yè)資源調(diào)查隊為基礎組建森林資源資產(chǎn)評估中心，縣、市、區(qū)建立林地林木產(chǎn)權交易中心，實行林地林木產(chǎn)權掛牌流轉：鼓勵林地林木流轉，推進大戶經(jīng)營，提高林地資源效益。

五是提高公益林補償標準。調(diào)查中，發(fā)現(xiàn)部分干群認為公益林管理難、補償?shù)?、效益差，要求核減公益林面積，鑒于核減公益林面積不符合“兩型社會”建設的要求和我市建設生態(tài)園林城市的目標，我們建議，在不核減公益林面積的前提下，提高公益林補償標準，由原來國家補償?shù)?元／畝／年的標準提高到30元40元／畝／年。

六是減免林業(yè)有關稅費。中央10號文件提出，改革育林基金管理辦法，逐步降低育林基金征收比例。為減輕農(nóng)民負擔，提高農(nóng)民生產(chǎn)積極性，建議從2009年起對征收育林基金比例為25％逐年進行核減，第一年核減至20％，第二年為15％，最后保持為10％左右。

七是改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)站。建議進行以定編、定人、定經(jīng)費為內(nèi)容的改革，將林業(yè)站工作經(jīng)費納入地方財政預算，人、財、物、事的管理權收歸縣級林業(yè)部門，以8000畝／人的標準確定林業(yè)站的人員編制，對超編單位采取競聘、分流的方式精簡人員，鼓勵分流人員承包經(jīng)營山地，參與其他林業(yè)服務組織。

八是放寬林木采伐管理。建議取消采伐證制度，放寬林木采伐限額管理。對于承包經(jīng)營戶申請采伐的林木，經(jīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)部門實地勘察、鑒定，根據(jù)林木成材量大于采伐量的原則，書面批準符合采伐標準的林木量，提高承包戶的積極性，確保經(jīng)營者利益。