糧食安全與政策調控

一、引子

1994年美國J·布朗的中國糧食威脅論敲響了中國糧食安全的警鐘，引起了不少中外機構和學者的廣泛關注。美國農業部認為，今后的幾十年內中國進口糧食會越來越多。世界銀行認為，中國到2020年糧食需求量將達到6.97億噸，糧食進口將增多。我國的陳錫康、黃季琨、李思恒和康曉光等學者研究表明，未來中國糧食基本可以實現自給，但是將從結構性短缺轉為戰略性短缺，2020年前中國糧食產需缺口將迅速擴大，進口依存度將會越來越高，之后將縮小和下降。本文著眼于政府政策的調節作用，對糧食安全問題進行探討。

二、糧食安全面臨挑戰

(一)糧食生產資源將會不斷減少，糧食綜合生產能力有所下降。由于受工農業用地的激烈爭奪，我國耕地面積還將減少，縣前全國有666個縣(區)人均耕地低于FAO確定的0.8畝的警戒線。受農業環境惡化的影響，我國耕地的質量下降，農業可持續生產的能力受到了嚴重制約，特別是水質惡化及水資源短缺，嚴重影響了我國糧食的產量和質量。

(二)糧食供給存在結構性短缺現象。目前我國糧食有盈余，但是存在著結構性短缺。隨著國民膳食結構趨向多樣化、營養化和科學化，間接糧食的消費量會迅速增長，飼料用糧將成為糧食消費增量中的最主要部分，從長期來看，國內糧食生產將會難以滿足這一需求，糧食安全會面臨較大的壓力。

(三)糧食流通監管不到位，存在漏洞。糧食流通制度上有缺陷，內控機制不健全，一些突出問題難以從根本上避免，機制上引起的矛盾也不能從根本上解決。

(四)糧食產量呈現明顯的周期性變化。有時波動幅度較大，波動周期也有越來越短的趨勢，給我國糧食預測和宏觀調控增加了難度。

(五)貧困人口數量依然很大。目前，我國有3000萬貧困人口，有近6000萬人口沒有實現穩定脫貧，河南也有貧困人口133萬人。如果遇到天災人禍，這些人很容易返貧。貧困人口的大量存在也對糧食生產提出了嚴峻挑戰，糧食安全面臨著考驗。

三、政府調控對糧食安全的影響

(一)提高糧食綜合生產能力。儲糧于倉莫如藏糧于地，保護和提高糧食綜合生產能力是保障糧食安全的基礎。首先，各級政府需要通過政策手段嚴格執行基本農田保護制度和耕地占補平衡制度，減緩耕地資源的下降速度，確保全國耕地面積穩定在18億畝以上。其次，依靠科技支撐，提高農業生產效率，按照現代農業標準化專業化規模化企業化市場化智能化多元化的原則，大力發展現代農業，按照“三少”原則發展循環農業，以確保我國的糧食安全。

(二)完善糧食儲備和監管制度，推行糧食流通法治化。糧食儲備是政府調控糧食市場和確保糧食安全的重要手段，對保護國家糧食安全具有重大意義。首先，要建立靈活、有效的糧食儲備制度，完善國家、省級和農戶的三級糧食儲備體系，使儲備地區逐步由糧食主產區向主銷區、邊遠地區和多災地區轉移。其次，要盡快建立和完善糧食安全預警系統，規范和引導各類糧食企業的市場行為，開展糧食各環節的動態監控。

(三)進一步調整農業結構，使糧食規劃更加協調合理。目前，我國糧食安全面臨的主要矛盾是糧食的結構性短缺。糧食的購買安全和營養安全已成為當前的主要問題。只要認清農業生產特點和資源優勢，整體協調農業產業布局，推進糧食產業化經營，適當提高畜牧業的比重，加大飼料用糧的產量，是可以滿足國人對糧食種類和食品種類多樣化需求的。

(四)充分利用國際國內市場，加大糧食市場協調和銜接力度。目前我國保持了高于95％的糧食自給率，但是也付出了巨大的社會、經濟和生態環境代價。我國需要進一步改革糧食外貿體制，充分利用WTO允許的“綠箱政策”與“灰色區域”，推行南進北出的進出口策略，在南方可利用WT0配額從國際市場進口玉米、小麥及其制品和飼料等產品，北方可利用市場區位優勢出口大米、玉米、小麥和大豆等農產品，有效調劑各地區間的糧食余缺。要選擇一些耕地條件好、資源豐富、投資環境好的國家，購買、開發和租用耕地，建立國外糧食生產基地，進行“海外”屯田。

(五)樹立糧食安全意識，調動種糧積極性。價格因素是糧食產量波動的“晴雨表”。所以我國需要建立糧食和生產資料保護價格體系，發揮價格調節作用，堅持和完善重點糧食品種最低收購價政策，確保農民糧食生產低成本優勢，提高農民種糧積極性。政府要鼓勵科技人員實行技術八股，以此調動各方面糧食生產的積極性。據分析，未來十幾年中國糧食需求有可能出現較大的波動，但只要在政策的有效調控下，就不會出現目前世界上一些國家的糧荒狀況。