淺談我國非營利組織存在的問題及對策

【摘 要】中國的非營利組織存在法律制度體系不健全、政社不分導致缺乏自治、評估監測體系不完善等制約其發展的較多問題。要構建市場經濟條件下的非營利組織培育發展和監督管理的完整法律體系，加強政府對非營利組織的財政支持，完善社會監督機制和非營利組織的管理體制，以促進非營利組織的健康發展。

【關鍵詞】非營利組織 存在問題 對策

一、我國非營利組織存在的主要問題

非營利組織已經并正在成為我國社會經濟發展中的一支重要力量，但就其能夠和應當發揮的作用而言，中國非營利組織的發展是遠遠不夠的。大多數非營利組織在政府規制和市場擠壓下艱難尋求生存和發展之路，當前中國非營利組織存在的主要問題集中在以下幾個方面：

第一，相關的法律制度不健全、政策環境不完善。我國雖然陸續制定了社團、民辦非企業單位和基金會登記管理條例，但法制仍然不夠健全。現行登記管理條例，對境外非營利機構在我國境內管理及活動，對境外人員在境內成立社團和舉辦民辦非企業單位，對基層民間組織登記管理，對社會團體內部治理結構缺乏具體的或可操作的規定。《民辦非企業單位登記管理暫行條例》，在許多問題上存在不銜接、不統一問題。注重程序規范，輕實體規范，培育發展的具體政策措施不完善。同時，立法層次比較低，民間組織的性質、地位、組織形式、管理體制、經費來源、財產關系、內部制度、權利義務以及與政府、企業的關系等，都急需在更高的法律層面上加以明確和規范。

第二，資金和能力不足。資金是組織的生命線。相當一部分非營利組織資金嚴重不足，無法開展正常的活動，其中有不少組織為了維持生存發展，在通過各種渠道開展與其自身業務不相干的經營性活動或者違法活動。資金、人才等資源不足之所以制約組織的發展，除了受到社會經濟發展水平、制度環境與社會文化方面的限制之外，更重要的原因在于非營利組織自身的能力不足。這里所說的能力是綜合來看的，包括一個組織的活動能力、管理能力、創新能力和可持續發展能力等。中國的非營利組織一般來說規模比較小，資金籌措能力比較低，動員社會資源的能力也就比較弱，加上組織管理不規范、不透明、不民主，又缺乏評估和社會監督，使得它們難以得到社會的廣泛認同和普遍的社會公信，不能發揮應有的積極作用。

第三，缺乏自治。非營利組織大都實際由政府部門發起，管理體制上，以政府主導為主，還不能完全做到政社分開。非營利組織無法獨立地實現組織目標，沒有能力自主地選擇和開辟自己的自下而上和發展空間。中國有相當一部分非營利組織是通過獲取自上而下的資源建立和發展起來的，這些組織，不僅其主要的資源來源于黨政機關，而且在觀念上、組織上、職能上、活動方式上、管理體制上等各個方面，都嚴重依賴于政府，甚至依然作為政府的附屬機構發揮作用。即使民間自發建立的非營利組織，由于要掛靠在業務主管單位上，也會受到政府各方面的限制和干涉。這種狀態隨著政府改革的進一步深入，不僅束縛了自身的手腳，也嚴重束縛了政府的手腳。

第四，監督系統薄弱。首先，監督管理機制不健全和監督漏洞大的問題突出。由于普遍存在決策、執行與監督沒有分離，非營利組織內部的監督在組織運行中缺位，組織經費、社會捐款的使用，宗旨是否偏離，用人是否合理，都無從監督，導致濫用大眾捐款、根本不重視成本效益、組織性質轉變等等問題出現。其次，外部監督顯得空洞，法律監督、財稅監督、行政和財務等部門監督及捐款人公共評估監督的缺失，致使缺乏一套較完善的評估監測體系，使得監督流于表面。

二、應對的措施

1.健全政策、法規。要構建市場經濟條件下的非營利組織培育發展和監督管理的完整法律體系，以及非營利組織健康發展的優惠政策體系積極促進和培育非營利組織的發展，政府要給相應的稅收優惠政策，引導民間財力資源合理流向公益事業，保護非營利組織的發展，為非營利組織營造一個良性循環發展的制度環境。加強監督，完善監督機制，非營利組織要實行財務公開，接受社會公眾的嚴格監督，使非營利組織的經營活動在其宗旨下服從或服務于公眾利益。

2.完善非營利組織的管理體制，使其在健康的環境下成長。首先，建立科學的制度化、規范化、程序化的管理體制。結合組織的服務對象為組織定位，制定長期戰略、中期規劃、短期目標。完善內部管理結構，形成制度化、規范化、程序化的管理。加強外部的溝通與競爭，在與其他組織交流學習中相互合作，在競爭中發展非營利組織，促使每一個非營利組織建立規范化管理體制，進行內部機構改革，建立非營利組織自我管理自我約束的自律機制。其次，引入企業化管理，有效地利用募集來的可運營的資金，向社會提供資助人和受益人都滿意的產品和服務。一方面，可以增加組織的收入，使非營利組織在取得社會效益的同時，也獲取經濟效益。另一方面，也有助于非營利組織吸引人才，挖掘員工的積極性、創新力，促進組織的發展與壯大，更好地造福整個社會。

3.加強政府對非營利組織的財政支持。政府的財政支持對非營利組織的發展是必不可少的。政府采購，尤其公開招標的方式，應是非營利組織獲得財政支持的重要渠道，但在目前的實際運行中，大部分非營利組織尚未被納入采購的對象。因而，在政府采購的進一步實行中，有必要認識到非營利組織是政府采購的重要面向對象，政府采購需要認真貫徹公開透明、公平競爭、公正和誠實信用的原則，這樣才能有利于非營利組織的發展和社會公益事業的開展。

4.完善社會監督機制。從國際經驗看，社會監督是一個不可替代的機制。社會監督機制的首要原則是公開。非營利組織必須向社會公眾公開其財務、活動、管理等方面的信息，包括被動公開和主動公開兩種形式。前者指任何一個社會公眾對有關數據、信息，包括組織的詳細財務報表，有權隨時索要、查詢、置疑并得以答復；后者指每個非營利組織要將上述重要信息定期在簡報或者在公共媒體上發布，需要公布信息的信息程度和具體要求一般依據組織規模不同而有所差異，規模越大的組織其需要公開的數據越多、越要求完善。另外，非營利組織由于其民間性和非營利性，與政府和企業的財務制度有著許多不同之處，因而建立非營利組織獨立的財務和審計制度，是對其實行監督管理的前提。

目前，中國的非營利組織發展的大趨勢已經不容改變，面對市場經濟、多元治理的必然趨勢，迫切需要構建和完善相關非營利組織的法律體系，用良好的制度條件促進非營利組織的健康發展，逐步建立起一個成熟的公民社會。

參考文獻：

［1］廖鴻.民間非營利組織發展的機遇與挑戰[N/OL]. 2005-06-18/2007-07-08.

［2］陳樹文，王玲. 非營利組織社會保障的功能[J].科學與管理，2003，(04).

(作者單位：山東蒼山縣招商局；山東青年管理干部學院）