危機中的自我警醒

“作為一個國家，我們拒絕了任何的革命計劃，為了永遠地糾正我們經濟制度中的嚴重缺點，我們依靠的是舊民主秩序的新應用”——羅斯福

1929年10月29日華爾街股市崩盤。此后經濟開始衰退，之后是漫長的蕭條。

如此深重的經濟、社會危機，必然引發強烈的政治沖擊波。

身處苦難中的人民希望得到面包，得到救濟，希望有工可做，有最基本的收入。還有，政府是否要拯救陷入困境的企業和銀行？人民對政府提出了要求，政府是否準備滿足民眾的這種要求？比如，是否向民眾提供就業崗位？如果政府準備這樣，該怎么做？

危機中，權力開始擴張

之所以提出第一個問題，乃是因為，傳統上，政府并不承擔這方面的責任。長期以來，人們把“自由放任”視為羅斯福新政之前美國的經濟體制的根本特征。雖然不是完全確切，但它確實能夠說明政府與經濟、民眾福利之間的關系。政府的主要職能就是維護正義的秩序，包括公正司法，保障個人產權，維護自由競爭的市場秩序。每個家庭自己安排自己的生活，個人的生活狀況完全取決于個人的努力。假如家庭生活遇到困難，則由社會公益慈善機構提供援助。政府并不供應福利，除了司法手段之外，也不用行政手段干預企業的產權和經營活動。

面對嚴重的經濟與社會危機，胡佛總統沒有辦法坐視不管。胡佛是在最繁榮的1928年底贏得選舉的，就任不到一年，危機爆發。為應對危機，胡佛總統采取了提高工資水平、開展公共建設、扶持不良資產等措施。

不過，胡佛對聯邦政府的干預措施始終心存顧忌。他既擔心聯邦政府的干預會影響美國的個人責任傳統，使公民依賴政府，也擔心這會損害自由企業傳統。同時他堅持美國的憲法傳統：解決貧困問題是州政府的責任，聯邦政府不能有太多作為。因而，他的大多數干預政策基于“自愿主義”，由政府出面說服企業采取克服危機的措施。

從理論上說，通貨膨脹型繁榮之后的衰退乃是市場自我調節的機制，政府的干預通常只會拖延市場自然恢復平衡、從而再度走向繁榮的過程。胡佛的政策、甚至更為激進的羅斯福的政策注定不能解決問題。

民眾并不這樣看，民眾希望政府做得更多一些。在1932年的總統大選中，他們用選票表達了這樣的意向：胡佛慘敗，羅斯福獲勝。因為，羅斯福向選民說，他們之所以挨餓，是因為美國的經濟體制出現了大問題，因此，“我們需要矯正經濟體制中的重大缺陷，甚至在必要情況下不惜訴諸強烈的手段”。這樣的決心贏得了饑餓而不滿的選民的支持。

羅斯福一上任，就開始采取“強烈的手段”，開始了“百日新政”。從1933年3月9日到6月16日，他向國會提出一個接一個拯救民眾、管制經濟的法案，輕易獲得通過。其中最重要的是國會于6月16日通過的《國家產業復興法案》。這份法案的內容主要有三：由國家調節各企業主之間的關系，法案要求企業主共同制定“公平競爭法規”，用以規定各工業企業的生產規模、產品價格、銷售范圍、工資及工時數，禁止以低于規定的價格出售產品，并嚴格限制產品產量；由國家出面調整勞資關系，雇員有權組織起來并選派代表談判和簽訂集體合同，雇主必須遵守最高工時、最低工資和其他雇傭條件；由國家舉辦公共工程以增加就業機會，提高社會購買力。根據這一法案，成立了“國家復興管理局”，在政府指導下由雇主、雇員和消費者共同“監督”和“調節”生產。

簡而言之，這一法案及其他一些法案，在很大程度上廢除了自由競爭的市場資本主義，代之以聯邦政府——實際上是總統——領導下的工團主義（corporatism）。這樣，美國的經濟體制將發生相當重大的變化。政府將在相當大程度上控制經濟，管制企業。當然，美國的政治結構也因之發生十分重大的變化：聯邦政府管理經濟、社會事務的權力急劇擴大；總統的權力大幅度擴張，行政部門的權力大幅度擴張。看起來，人民并不反對這樣的變化。1934年的國會中期選舉結果證明了這一點。羅斯福繼續按照其擴張行政權力的方向頒布一個又一個法案。

然而，聯邦最高法院卻橫刀立馬，對他大喝一聲：“停！”1935年5月27日，《國家產業復興法案》實施將近兩年之際，聯邦最高法院大法官們在謝克特家禽公司訴合眾國案中，以九比零的投票結果宣判，該法違憲。原告是紐約的家禽銷售商，他從市政管理委員會那里買進家禽，運往布魯克林的屠宰場。聯邦行政機關裁定，這家工廠違反了《家禽規則》所規定的工資和工時限制，這家工廠對此不服，提出起訴，認為聯邦政府無權管理這樣的事務。最高法院首席大法官休斯起草的裁決理由書駁斥了聯邦行政機關的理由，指出：“要恢復經濟，聯邦政府必須以憲法授權的方式作出努力”，而《國家產業復興法案》授予行政部門的權力超出憲法規定的范圍，因而是違憲的。

這個判決震驚全美。此后，聯邦最高法院還作出了多個判決，宣告若干新政法案無效。正是這一系列看似阻礙行政權力拯救人民的判決，拯救了美國。與德國相比，這一點就更為清楚。

德國：權力一直擴張到毀滅

面對危機，魏瑪共和國議會內部各黨派之間無法形成一致。精英群體內部逐漸形成了一種共識：在經濟危機時期，應該委托一個能干、獨立于議會、只依靠總統的緊急狀態權力的內閣執掌政府。德國國防部部長辦公廳主任向總統興登堡推薦了財經專家海因里希#8226;布呂寧擔任總理。興登堡行使自己的緊急狀態權力，未經過議會協商，就作出了這項任命。布呂寧內閣據此宣布：“新內閣按照總統先生授予我的委托，不受任何聯合的約束。”

解決危機，需要政府享有足夠權力，這似乎是一個常識，身處困境中的人民通常也會歡迎這樣的權力。但是，權力一旦擺脫了約束，就會趨向于濫用，哪怕是像布呂寧那樣的君子。據說，布呂寧才智過人，也嚴于律己。他毫不猶豫地動用了非常權力，他相信，“沒有民主也能保持法治國”。為解決經濟危機，他提出了一系列法案，其中一項遭到國會拒絕。布呂寧援引憲法條款，以緊急法令的形式使之生效。國會很生氣，宣布取消這一緊急法令。布呂寧毫不示弱，說服總統宣布解散議會，重新進行大選。

在如此嚴重的經濟、社會危機及如此激烈的政治沖突氣氛下進行的這場選舉，被歷史證明了是德國人走向毀滅的開始。兩個最激進的政黨——民族社會主義黨（即納粹黨）和共產黨取得決定性勝利，溫和的黨派則被不耐煩的選民拋棄。德國政治一步一步地激進化，1933年1月30日，希特勒被任命為總理。借助總統的緊急狀態權力，希特勒開始清除反對黨，主要是共產黨。同時，他尋求獲得授權法，國會將四年的立法權授予他領導的內閣。借助種種措施，希特勒獲得了不受限制的權力。

德國民眾對于希特勒的這些做法，普遍表示支持。他們相信，總理不受約束的權力是解決危機所需要的。希特勒似乎也確實給民眾帶來了希望，他利用其權力建立了一套“統制經濟”體系，與羅斯福在《全國產業復興法案》中所設想的制度十分類似。經濟活動主體仍然是私人企業，但需接受國家的指導、管理。希特勒也開始推進大規模公共工程建設，創造就業機會。這些政策似乎奏效了，德國經濟開始復蘇，數百萬失業者找到了工作。人民的悲觀、絕望情緒一掃而空，代之以樂觀與自信。

看起來，不受限制的權力能夠給人民帶來福利。但是，最后的結果是悲劇性的。德國被希特勒不受限制的權力拖入戰爭，最終走向毀滅。

美國的制度制衡與公民政治

在美國，總統和行政部門也是在尋求與布呂寧、早期希特勒相似的權力，兩者所實施的經濟統制政策也十分類似。在德國，這種擴張權力的做法沒有受到有效阻攔，德國人民甚至根本沒有意識到要對如此重大的政體、政策變化進行反思。他們聽任自己的身體本能支配自己的選票，授予了希特勒不受限制的權力。在美國，最高法院卻在制度框架內對新政發起挑戰，迫使精英、民眾對羅斯福的新政進行反思。

美國政府由三個部門構成：國會、總統代表的行政部門、以聯邦最高法院居于最高位置的司法部門。這三個部門各有自己的管轄范圍，但又相互滲透、相互制約。羅斯福提出各種救濟民眾、管制企業的法案，先送交國會審議通過。當然由于民意本來就希望政府出手拯救經濟，解決民生問題，所以，羅斯福提出的法案在民主黨人占多數的國會總能順利通過。

不過，即使總統與國會一致，也不能享有至高權力，法院對法律和行政活動享有“司法審查權”。相對于總統的積極行動，聯邦最高法院代表著一種保守力量。總統及支持總統的國會，與聯邦最高法院分別代表著不同的政府、治國、憲法理念，也可能代表不同的利益群體。現在，總統與國會主張大政府、福利國家、政府干預的理念，支持他們的是那些遭受饑餓的一般民眾及希望得到政府資源的企業。法院代表信奉個人責任、小政府、自由市場理念。具有這種理念的精英和民眾的聲音在國會被多數壓制，聯邦最高法院法院卻表達了他們的意見。

美國政治似乎陷入僵局，就仿佛布呂寧與國會之間的沖突陷入僵局。但是，總理與議會之間的沖突是直接的政治沖突，民眾也被扯入其中。在美國，法院行使司法審查權卻只是間接地與總統、國會發生沖突。這樣的沖突激起的不是激情的碰撞，而是理性的反思。羅斯福開始對自己的新政綱領進行反思，洶涌的立法浪潮停頓了下來。

更重要的是，法院的判決喚醒了民眾，迫使他們對于新政的方案進行反思，由此形成一場“憲法政治”運動。憲法政治是美國學者布魯斯#8226;阿克曼提出的概念。現代公民兼有私人、公民兩重身份。大部分時間，他是“私人”（private），只關心自己的生計，讓自己選舉的代表處理公共事務。這個時候的政治是“常規政治”。現在，法院判決總統與國會制定的法律違憲，將一個十分重大的問題擺到民眾面前：羅斯福當局正在從相當根本的層面上改變美國的經濟體制、政府結構、甚至改變人們的生活方式，你們是否愿意接受這種變化？最高法院通過判決也表明，社會中有一部分人不認可這種轉變。

這樣的轉變當然涉及民眾的權利、利益，民眾被動員起來，扮演“公民”角色，進入政治舞臺。各種社團行動起來，透過現代媒體發表自己的看法。總體而言，民眾仍然支持羅斯福。但是，聯邦法院享有的權威使羅斯福不得不對自己的新政綱領進行部分修正。他從工團主義的立場上退讓，轉而采取一般的國家干預主義。保留自由市場，政府只是進行管制而已。這就成為1935年至1936年的“第二次新政”的基本特征。

即便是對于這些相對溫和的法案，最高法院仍然不斷地表示反對，廢止了多個政府管制措施，尤其是1935宣告《國家復興法案》賦予總統的權力是違憲的。然而，人民以再次選舉羅斯福的方式表示對新政的支持。借著這種政治優勢，羅斯福決定除掉妨礙自己行使權力的最大障礙：法院。

1937年2月5日，羅斯福向國會提出一項特別咨文，提議國會制定一項法案，為最高法院中年齡超過70歲半的每位大法官，再任命一位有十年以上資歷的大法官，為的是減輕大法官們的負擔。但當時，最高法院大法官中已有六位超過七十歲，包括四位總是反對他的保守派大法官。假如國會制定這一法案，羅斯福就可以從根本上改變大法官的構成，從而控制最高法院。

球踢到國會一邊。國會多數仍然是民主黨人，但他們中很多人不愿容忍羅斯福這樣一個從根本上改變美國政體結構的提議。“分權”是美國憲法的根本原則，其中的核心是法院獨立于總統與國會。羅斯福的副總統加納帶頭反對羅斯福的這個計劃。這個時候，最高法院也明智地轉向，不再判決新政法案無效。從1937年到1941年，有些大法官去世，有些主動退休，羅斯福得以任命了九位大法官。

這樣，新政得以繼續，但經過了修正。因而，相對于經濟危機之前，美國的政治經濟體制發生了重大變化，政府開始建立各種福利制度，建立管制和監管機構，政府規模擴大，稅率提高，政府再分配的比例提高。可以說，30年代后期以來的美國與20年代末之前的美國相比，已完全變樣。然而，美國的基本政體框架仍然大體保持不變，美國還是美國。

在次貸危機爆發后，很多人斷言，美國式資本主義要為另外的制度讓路了。1929年的經濟危機證明了，這樣的說法是缺乏歷史感的想象。我們不妨追問：美國是什么？美國不是華爾街，也不是自由放任，甚至不是個人自由至高無上。美國就是她的憲法。憲法為美國人提供了一個解決治理問題的結構與程序。在這一結構與程序下，政策可以靈活調整，甚至重要的經濟、政府體制也可以進行革命性調整。可以多一些自由競爭也可以多一些國家管制，可以多一些個人責任也可以多一些國家福利。這些都算得上革命，但都具有合法性，是憲法框架內的革命。

過去二百年，美國發生了多次巨大變化，比如內戰、經濟危機，但美國的憲法卻依然巍然屹立。因為，這個憲法是一套讓全民參與解決公共事務的結構與程序。正因為此，它也確實具有解決問題的能力。面對危機，美國憲法所規定的一套權力安排及審議程序能夠吸納人民的革命性訴求，又使政府內部各部門之間相互制約，這種制約迫使每個部門對自己的綱領進行深思熟慮，而人民也會對各種政治綱領進行深思熟慮。最終所發生的調整，是民意與理性共同作用的產物。因而，每一次貌似革命的調整，都不過是這套體制的自我調整。人們從次貸危機之后美國解決金融、經濟、社會問題的過程中就可以清楚地看到這套結構與程序。