從監管角度思考我國審計質量不高的原因及對策

[摘 要] 近年來，國內外出現了一系列會計造假、審計失敗案件，會計、審計界不斷遭遇尷尬。注冊會計師作為社會監督的主要力量，在造假事件中罪責難逃，如何監管注冊會計師行業也就成為社會各界關注的焦點。本文分析了我國目前在注冊會計師監管中存在的問題及原因，在此基礎上，提出了相應的對策。

[關鍵詞] 注冊會計師 監管 對策

20多年來，我國注冊會計師行業監管在推進注冊會計師行業的改革和發展以及整個市場經濟的發展方面都取得了不少的成績，并日益顯示其重要的職能作用。但是隨著我國經濟轉軌時期各項改革的深入發展，正式加入WTO后會計服務市場的不斷開放，當前我國注冊會計師行業監管正面臨著許多發展機遇，但同時也存在著許多問題。

一、監管體系的不完善，給低質量的審計信息以生存的空間

1.注冊會計師行業監管體制不順，監管職能錯位

多年來，我國注冊會計師行業已逐步形成了以政府監管為主，以行業自我監管為輔的監管模式。當前我國正處于經濟轉軌時期，會計服務市場化程度不高，現行行業法律法規不健全，政府職能轉變沒有到位，這些都造成了我國政府監管機構與行業協會尚未完全分離 ，政府監管與行業自律以及政府各監管部門之間的關系都沒有理順，仍然存在監管職能錯位，重疊，權責范圍界定不清，相互之間不能協調、配合等諸多弊端，以致注冊會計師監管體制與我國當前經濟與注冊會計師行業發展的現狀及趨勢極不相適應，監管成本高而效率低的問題仍然相當突出。

2.職責不清的多頭監管導致監管效果差

目前，在我國可以對注冊會計師行業承擔監管職責的有財政、審計、證券監督管理委員會、國務院稽查特派員總署以及稅務、工商行政等多個部門。一方面，這種多頭監管格局（實質上的利益格局），由于權責范圍不清，缺乏協調，導致了重復監管和多頭監管，提高了監管成本，降低了監管效率，也給企業增添了很多不必要的麻煩，嚴重影響了企業的正常生產經營活動。另一方面，各種行政監管部門的職權不清、職責不明、關系不順，還會使行政監管處于一種缺位的狀態，形成監管“真空”，造成監管不足的后果。2001年以來發生的一系列的財務造假丑聞，對此也是很好的印證。這種職責不清的多頭監管，使監管呈現出“1+1＜2”的抵消效應，這不僅削弱了政府監管的效果，而且嚴重助長了會計造假者的僥幸心理。

3.懲罰力度不足，民事賠償機制不健全

在我國，雖然相關法律法規都對注冊會計師“給委托人、其他利害關系人造成損失的”違法行為應當承擔責任做出了原則規定，但實際執行過程中，很少有注冊會計師因為造假而承擔賠償投資者損失的民事責任。在我國發生的一系列會計造假事件中，對“紅光實業”的處罰在當時是最重的，也僅僅是“沒收事務所非法所得30萬元，并罰款60萬元，暫停事務所從事證券業務3年；簽字的注冊會計師為證券市場禁入者，永久性不得從事任何證券業務的處罰。我覺的，這樣的處罰，和他們出具虛假報告給投資者帶來的損失相比較，太微乎其微了。注冊會計師之所以敢與出具虛假的報告，就是因為出具虛假報告的機會成本小，即使出了事情，處罰的力度也太小了，不足以引起他們的重視。

另外，我國的民事賠償機制不健全，也是導致注冊會計師審計質量不高的原因之一。雖然，我國也有民事賠償的相關法律規定，但是我國的現實是，有許多已經發生的給投資者造成了極大損失的會計信息(包括審計報告)虛假陳述的案件，盡管經法院審判應予以賠償，但可能會面臨沒有財產可賠，或獲得的賠償還抵不上訴訟費用的尷尬境地。如為銀廣夏提供審計服務的中天勤，由于我國會計師事務所體制的固有局限（大多采用有限責任制），加上沒有及時采取財產保全措施，使其成功地完成了財產轉移，除了區區幾百萬元的注冊資本外，可供賠償的財產所剩無幾，民事賠償機制形同虛設。

二、立足于監管方的分析——建立全方位的監管體系

1.明確行業監管基本思路，理順行業監管體制

從世界各國所通行的對注冊會計師行業實施監管的模式來看，主要有政府監管、自我監管與混合監管三種。當前要理順注冊會計師行業監管體制，其關鍵在于要理順政府監管與行業自律管理之間的關系，明確界定政府各監管部門的職能定位，并實行相互之間的有效協調和配合。當前我國應根據“法律規范、政府監管、行業自律”的基本監管思路，構建以政府監管為主導，以行業自律管理為補充的注冊會計師行業監管模式。因此當前首先應當從法律制度上明確規定政府各監管部門與行業協會的職責權限范圍，并明確規定政府監管部門在行業中的主導地位，加強其宏觀監管職責，其中包括政府財政部門通過對行業協會的執法情況進行監督檢查來指導和規范注冊會計師行業的發展。行業協會應通過法律制度的規范，明確其職能定位及懲戒權，加強其自身的組織建設，建立健全行業自律機制。財政部門應當加強與注冊會計師協會的配合與溝通，吸收行業內質量和信譽較高的注冊會計師建立專家庫，科學認定相關事實和問題，嚴格按照法律要求和法定程序，積極穩妥地處理好情節嚴重、社會影響大的重點案件，樹立政府監管的權威。另外，要加強政府監管的宣傳力度，增加政府監管的影響力和威懾力。充實監管人員隊伍，提高監管人員的素質，進一步提高依法行政的水平。

2.明確界定各監管部門的職責，避免多頭監管所造成的效率低下

首先，應當從法律制度上對政府各監管部門的權責范圍做出明確規定。其中財政部門作為主管注冊會計師行業的政府機關，應當履行其管理、監督和指導的職能，依法履行行業準入及推出、資格認定、市場秩序維護、監管標準制定、審計質量檢查、違規處罰等職責及權限，同時應負責統一協調政府各監管部門及其與行業協會之間的關系;審計部門作為政府綜合性經濟監督機關，應當履行其監督和指導的職能，依法履行對會計師事務所及注冊會計師的獨立性及執業質量進行監督檢查的職責，并具有最終審計監督權;證監會作為最高證券監管機構，應當履行其管理、監督及指導的職能，依法履行對上市公司信息披露及獨立性的質量進行監管檢查，并對違法造假者予以懲戒等職責和權限。其次，要加強各監管部門之間的協調。可以采取聯席會議的形式，定期或不定期對監管中遇到的問題進行協調，同時相互利用檢查結果，使監管結果可以共享。這樣既可以避免多頭監管、重復監督問題，又使有限的監管資源得到有效利用，加大監管力度，提高監管效率和效果。

3.加大注冊會計師所承擔的法律責任

我國注冊會計師審計質量之所以不高，關鍵就在于我國注冊會計師法律責任過低以及在現實中沒有得到有效的實施。在現代市場經濟環境中，對向社會公眾負責的注冊會計師來說，只有直接面對其審計行為產生的法律責任才能更好地履行其職責，委托人及報表使用人才敢于相信注冊會計師出具的審計報告。注冊會計師相關法律對注冊會計師審計質量的責任合約安排應該導致注冊會計師違反合約的成本遠遠大于由此而帶來的收益，讓作為理性“經濟人”的注冊會計師在決策前必須衡量違約收益和違約成本，主動地去履行合約安排，確保高質量的審計。

目前我國注冊會計師法律責任主要有三種形式，即行政責任、民事責任和刑事責任，但是對注冊會計師出具虛假審計報告的處罰原則是強調行政責任、刑事責任，忽略民事責任，這是與國際慣例不符合的。筆者認為，我國應該建立以民事責任為核心的注冊會計師法律責任體系，確定“民事在先，行政、刑事為輔，三管齊下”的注冊會計師法律責任體系。

(1)民事責任

在西方，對注冊會計師最具威懾力的懲罰手段就是民事賠償機制。民事賠償機制對會計師事務所和注冊會計師的違法行為有強大的威懾力和遏制效果。然而在我國民事賠償機制還是非常的不完善。雖然，在2003年1月9日最高人民法院頒布了《關于審理證券市場因虛假陳述引起的民事賠償案件的若干規定》（以下簡稱《1.9規定》），標志著我國證券民事賠償制度真正進入司法實踐階段。《1.9規定》明確了證券民事賠償案件中原告和被告的資格、訴訟的方式、虛假陳述行為的認定、侵權因果關系的確定、歸責和免責事由以及賠償范圍和損失的計算等內容。2007年6月4日，由最高人民法院審判委員會第1428次會議通過了《最高人民法院關于審理涉及會計師事務所在審計業務活動中民事侵權賠償案件的若干規定》，表明我國的民事責任制度已逐漸發展起來。但是，民事賠償機制要達到預定的目標，還必須要有相應的實現機制作保證，其中最基本的保證就是虛假陳述人必須要有相應的財產用于賠償。也就是要建立和完善相應的民事賠償保障機制，比如，建立和完善會計師事務所職業風險基金；完善注冊會計師職業責任保險制度；建立注冊會計師行業共同賠償基金等。這樣不但能使會計師事務所避免因巨額的民事賠償可能給正常的業務經營帶來負面影響甚至破產威脅，還有利于會計師事務所以此為契機，全面加強質量建設，提高審計服務質量，盡最大可能避免審計報告虛假陳述的發生。

另外，法院也應積極受理投資者訴訟案件，確保作為理性經濟人的廣大投資者有積極性去監督注冊會計師，使眾多投資者成為自發監督注冊會計師審計質量的一股自律性力量，使注冊會計師真正承擔年報審計的民事賠償責任。

(2)行政責任

在三種法律責任中，法律對行政責任的規定比較的全面和具體，可操作性強。從注冊會計師行業的職業性質看，行政責任具有相當的威懾力，特別是“吊銷職業資格”、“暫停、責令停業或撤銷其證券業務許可”等規定，所以行政責任也是現階段最常用的法律手段。但是目前我國事務所及注冊會計師行政責任的主要問題是，追究的力度不夠，執法不嚴。迄今為止，為上市公司出具虛假的審計報告、資產評估報告和法律意見書的事件仍層出不窮。今后，監管部門要加強對事務所和注冊會計師執業資格的審查和管理，完善退出機制，在對今后違規行為的查處中，注冊會計師個人要承擔更重的責任，對嚴重違規的從業人員要實行終生禁入的嚴厲處罰，以儆效尤。而事務所主要是全面提高管理水平和對注冊會計師的監督，對事務所的行政處罰可以適當的弱化，主要通過民事責任加以約束。

(3)刑事責任

一般來說，刑事責任作為最具有威懾力的制裁方式，對犯罪人能夠起到制裁和教育的功能，同時對社會大眾具有堅定守法信念的功能，對犯罪企圖人有威懾其不敢以身試法的功效。目前我國刑法規定：“對注冊會計師故意提供虛假證明文件，情節嚴重的，處以5年以下有期徒刑或者拘役，并處罰金。如果索取他人財物或者非法收受他人財物，處5年以上10年以下有期徒刑或拘役，并處或單處罰金，如果行為不嚴重，出具的證明文件有重大過失，造成嚴重后果的，處3年以下有期徒刑或拘役，并處或單處罰金。”可見我國的刑事責任的處罰力度太小，真正受到刑事處罰的注冊會計師極少。因此，建議監管部門可以考慮加重對違法注冊會計師的處罰，比如說參照美國的做法最多可以判處20年的有期徒刑。我認為這樣才能真正起到預期效果，促進注冊會計師審計服務質量的提高。

參考文獻:

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