從２００８年雪災(zāi)透視政府公共危機管理中不同形式的公民參與

摘 要：公民參與政府公共危機管理，是公民參與的一種具體形式，通過觀察分析2008年抗雪救災(zāi)中的公民參與，力圖按參與的形式對其加以分類，這對于改進政府公共危機管理工作具有一定的實際意義。在政府公共危機管理中，存在著不同形式的公民參與，有效引導(dǎo)這些公民參與，這將會對危機的及時有效處理發(fā)揮重要作用。

關(guān)鍵詞：2008年雪災(zāi)；政府公共危機管理；不同形式的公民參與

中圖分類號:D630.1 文獻標志碼:A 文章編號:1673-291X（2008）15-0196-02

一、2008年雪災(zāi)

2008年1—2月，一場罕見的大范圍雪災(zāi)襲擊了中國部分省市，使人民的生命財產(chǎn)安全遭受了重大損失，其中湖南、湖北、貴州、廣西、江西、安徽6省、區(qū)受災(zāi)最為嚴重。政府在雪災(zāi)發(fā)生的第一時間采取了一系列急救措施，但由于危機的突發(fā)性，對于危機的認識不足，準備不夠充分，再加上災(zāi)情的持續(xù)惡化，使得這些應(yīng)急性的急救措施很難立即發(fā)揮作用。而正是在此時，廣大公民或以個人身份或以團體名義，或捐錢捐物或出人出力，通過各種形式參與災(zāi)區(qū)救援工作，為政府開展抗雪救災(zāi)工作贏得了寶貴時間，也相當程度地控制了災(zāi)情的進一步惡化。從中我們不難發(fā)現(xiàn)，在政府公共危機管理中，存在著不同形式的公民參與，有效引導(dǎo)這些公民參與，這將會對危機的及時有效處理發(fā)揮重要作用。

二、政府公共危機管理中不同形式的公民參與

政府危機管理中，公民參與的類型有很多種，而按照其形式主要可以劃分為以下四種：

1.資金的參與。公民的捐款是公民參與公共危機管理的一種重要形式。應(yīng)對公共危機需要大量的資金來購買物資，政府在制定危機預(yù)案時雖已有一定的應(yīng)急經(jīng)費，但由于公共危機的嚴重程度不易在事前就能進行準確估量，應(yīng)急經(jīng)費往往很難與實際需求相符，所以，來自民間的資金就成了重要補充。與政府應(yīng)對公共危機的經(jīng)費不同，公民提供的經(jīng)費往往比較零散，但卻很靈活，可以在危機發(fā)生的第一時間為受災(zāi)群眾提供幫助，起到及時應(yīng)對危機的作用，這就有效地控制了危機的進一步惡化，給政府應(yīng)對危機贏得了時間。此次雪災(zāi)中，為使受災(zāi)地區(qū)盡快擺脫困境，從普通公民到社會精英，積極承擔社會責任，紛紛向受災(zāi)地區(qū)捐款，對于危機的有效應(yīng)對起到了重要作用。

2.物資的參與。“巧婦難為無米之炊”，物資是解決危機的物質(zhì)基礎(chǔ)和重要保障。僅有資金，并不一定就能及時購買到需要的物資，沒有物資，也就無法解決實際問題。政府在危機管理中，會儲備一定量物資以應(yīng)對可能出現(xiàn)的公共危機。一般來說，物資的儲備量、種類和比例應(yīng)根據(jù)相關(guān)評估部門或?qū)I(yè)機構(gòu)的評估預(yù)測來確定，以應(yīng)對相應(yīng)程度的公共危機。但“計劃趕不上變化”，政府危機管理所存儲的物資并不一定能夠完全滿足現(xiàn)實的需要，且能否及時將物資送達也因?qū)嶋H情況的不同而很難確定。而公民在公共危機中提供的物資，具有及時性和實用性的特點，能夠彌補政府應(yīng)對危機的不足。在交通中斷的情況下，當政府的救援還未能及時趕到時，公民的救助對于受災(zāi)群眾來說，往往是能夠決定生死的。2008年的雪災(zāi)中，廣大企業(yè)將大批食品、飲料、藥品、衣服等物資捐獻給受困中的旅客、戰(zhàn)斗在春運一線的公安干警、武警官兵、醫(yī)護人員與鐵路職工，極大地減輕了政府的物資供應(yīng)壓力。

3.勞力和技術(shù)的參與。一般來說，公共危機中會有許多重要的基礎(chǔ)設(shè)施被破壞，且范圍廣、受損嚴重，所以，僅僅依靠政府的力量很難得到及時有效的應(yīng)對。災(zāi)后的救援需要大量的人力來實施，而消防、武警等國家相關(guān)部門的人員畢竟是相對少數(shù)，很難及時有效地解決重大危機；而且，有些特殊的工種也并不一定能夠及時招募到。在公共危機發(fā)生后，如果公民在政府的指導(dǎo)下積極有序地參與救援，能夠極大地減輕政府救援人員的工作量，有利于政府將主要精力集中于重點工作上，這將大大提高解決危機的效率。

4.信息的參與。在政府公共危機管理中，政府建立了完整的信息輸入與輸出系統(tǒng)，通過各種渠道獲得危機的最新信息。一般來說，政府的信息主要是通過官方渠道獲得的，各種信息通過行政機關(guān)逐級向上傳遞，最后再匯總到政府公共危機應(yīng)急指揮中心，這是信息的輸入過程；然后，危機管理的應(yīng)急指揮中心將信息收集整理，并以這些信息為根據(jù)作出具體的行動方案或指示，再通過各級行政機構(gòu)傳遞到基層，這是信息的輸出過程，由此便是一個完整的信息傳輸過程。當然，信息的傳遞并不是一次就能夠完成的，常常需要經(jīng)過多次的搜集、整理、傳輸、反饋、確認和輸出才能完成。然而，在信息的逐級傳遞過程中，難免會出現(xiàn)信息的失真問題，傳遞的層級越多，信息失真的也就越多，因此，應(yīng)努力減少信息的失真。公民是信息的重要來源，由于陷于危機中的公民或者與他們有密切聯(lián)系的公民對于危機的情況較為了解，他們所掌握、提供的信息往往更真實、準確和及時，所以，政府公共危機管理工作中應(yīng)充分重視并利用這類信息。

三、政府應(yīng)該有效引導(dǎo)公共危機管理中不同形式的公民參與

由此次雪災(zāi)我們發(fā)現(xiàn)，在政府公共危機管理中，由于不同形式的公民參與多為自發(fā)行為，較為松散無序，很少會有統(tǒng)一的指揮，這樣不利于危機的有效處理，所以，政府應(yīng)加強在這方面的管理。在此，筆者提出以下幾點建議：

1.加強與非政府組織的合作。公民參與多為自發(fā)的個人或小團體行為，缺乏對于危機的整體認識，什么地方、哪些人需要幫助，以及需要多大程度的幫助，都所知不詳。他們雖有參與應(yīng)對危機的欲望，但卻不知道該如何參與，這就需要政府的指導(dǎo)。而政府又不能事無巨細地考慮方方面面，因此，政府可以與非正式組織建立長期聯(lián)系，讓非正式組織分擔一定的組織管理工作，并以一定形式使之制度化，使非正式組織獲得參與政府公共危機管理的合法性與正當性。這樣，在政府的領(lǐng)導(dǎo)下，公眾可以在一些非正式組織的具體指導(dǎo)下參與危機的管理。在2008年初的雪災(zāi)救援中，各地的紅十字會、宗教組織、慈善機構(gòu)發(fā)揮了重要作用，正是有了這些非正式組織，公民參與危機管理才有了較為可靠的途徑，公民的捐款捐物才得到了更加有效的管理和使用，促進了危機的解決。

2.因才適用，各盡其才。公民是一個很大的群體，占到全國總?cè)丝诘慕^大多數(shù)。每位公民都接受過一定程度的教育，經(jīng)過不同類別的專業(yè)訓(xùn)練，因而具備相應(yīng)的技能。吸收他們參與處理公共危機時，應(yīng)當發(fā)揮他們本身擅長的專業(yè)優(yōu)勢，這既能滿足他們的參與意愿又能最大程度地提高應(yīng)對危機的效率。同時，由于公民接受教育的程度、知識層次，經(jīng)驗等的不同，具備的能力也就不同，應(yīng)根據(jù)他們實際所掌握的知識和具備的能力引導(dǎo)其參與相應(yīng)難度的工作，這既能防止參與者由于不能勝任工作而“誤工”，又能保證不會浪費人才，更為重要的是，保證了危機處理工作的進度。在一些公共危機的管理中，有時還需要參與人員接受相關(guān)技能的培訓(xùn)，包括生存技能（救生圈操作、潛水練習(xí)、急救訓(xùn)練）和交際技能（處理危情、與具有進攻性的人打交道），以滿足特殊救援工作的需要[1]。

3.重視來自普通公民的信息并進行認真篩選。在公共危機發(fā)生時，會有來自各方有關(guān)受災(zāi)地區(qū)的信息，既有官方的也有其他非正式途徑獲得的，但其最初的信息源大多來自普通公民。公民通過積極參與，搜集、傳遞危機信息，有助于政府和社會組織充分了解受災(zāi)群眾的疾苦、愿望和利益，使應(yīng)急管理政策目標、措施和手段的選擇建立在符合這種愿望和利益的基礎(chǔ)之上，有利于政府制定出科學(xué)、合理、公正的決策。所以，應(yīng)充分重視公民所提供的信息[2]。同時，由于信息受眾多，而且每經(jīng)過一個信息接收者的再次轉(zhuǎn)述，等信息到達公共危機管理者耳中時，已有不同程度的失真，因此，很有必要對信息進行鑒別。那么，該如何鑒定收集到的信息呢？政府應(yīng)設(shè)立“信息整理部” （INCO） [3]，遇到重大危機時，還可以設(shè)立詢問接受部、整理部、篩選和記錄部。為獲得有關(guān)危機的真實詳細的信息，INCO可以讓經(jīng)過訓(xùn)練的專業(yè)人員偵查信息，INCO再將收集到的信息進行加工、篩選和評估，從而為公共危機管理的各個部門提供真實、可靠、準確、詳細的信息。

4.引導(dǎo)公民參與危機后的心理救援和心理干預(yù)工作。危機后的心理干預(yù)，“即通過心理專家和心理疾病治療專家為各種危機的受害者、幸存者提供心理危機干預(yù)治療，幫助他們克服創(chuàng)傷后的心理障礙，使得他們盡快恢復(fù)正常的心態(tài)和正常的生活。”[4]公共危機后的心理救援與心理干預(yù)內(nèi)涵接近，只不過前者是公共危機管理上的定義而后者則是心理學(xué)上的定義。危機后的心理干預(yù)，除采用簡單的心理治療手段外，可以嘗試國際通行的“集體心理晤談”，筆者認為，在這一治療過程中可以吸收與受害者比較親密的公民參與集體心理晤談的治療。因為，中國目前在這一領(lǐng)域的研究不多，專業(yè)機構(gòu)也很少，專業(yè)心理醫(yī)療人員更是嚴重不足；另外，由于受重大危機的影響，受害者往往自閉，排斥新的刺激，不愿與外界接觸。如果能指導(dǎo)這些與受害者比較親密的公民參與心理治療，受害者往往更容易敞開心扉傾訴自己的親身經(jīng)歷，將壓抑在內(nèi)心的情感釋放出來，減輕直至徹底消除焦慮、恐懼等心理，從而走出心理陰影，回歸正常生活，這既節(jié)約了政府公共危機管理中有限的醫(yī)務(wù)資源，又改善了治療效果，何樂而不為呢。

參考文獻：

[1] [美]羅伯特·希斯.危機管理[M].王成，等，譯.北京:中信出版社，2004:71.

[2] 唐儉.政府危機管理中的公民有序參與研究[J].中共山西省委黨校學(xué)報，2006，（5）.

[3] 陳佳貴.危機管理：面對突發(fā)事件的抉擇[M].廣州:廣東經(jīng)濟出版社，2002:80.

[4] 黃順康.公共危機管理與危機法制研究[M].北京:中國檢查出版社，2006:182-184.

[責任編輯 王曉燕]