物權法對行政權力進行有效控制的基本分析

摘 要：物權法對行政權力的有效控制是：增強物權的主體性、支配性和排他性，提高私權的防御能力，為行政權力的行使的確是一個不能隨意逾越的行為界線；有利于行政機關公平對待公私物權，加強對所有物權的保護，讓“恒產”者更有“恒心”；進一步規范行政主體的抽象行政行為，使其更加公平、合理和合法；有利于進一步規范行政機關的具體行政行為，使其更加公平、公正、合法、文明，切實維護好相對人的物權；有利于進一步理順行政管理體制，向行政機關及其工作人員灌輸服務政府、責任政府的理念。

關鍵詞：物權法；行政權力；有效控制；基本分析

中圖分類號:D923.2 文獻標志碼:A 文章編號:1673-291X（2008）15-0100-02

物權法是民法的一個極為重要的組成部分，是私法，其規范主要是私法規范。物權法是一部主要調整民事權利，即私權利的法律。任何公民、法人或其他組織都必須遵守這部法律，作為公權力行使主體的行政機關及其工作人員也不能例外。行政機關依法行政中的“法”當然包含物權法。

一、增強物權的主體性、支配性和排他性，提高私權的防御能力，為行政權力的行使確定一個不能隨意逾越的行為界線

物權法的作用之一是定紛止爭。要定紛止爭，就要明確物權主體。物權法的出臺，使國家、集體、個人的物權在法律上都能達到確定，避免大家對物的歸屬產生紛爭。物權主體的明確，也是對行政權力的任意侵害的大力約束。現實中，農民集體土地所有權主體的虛置帶來農民利益的侵犯就是明證。

物權是指權利人依法對特定的物直接支配和排他的權利，包括所有權、用益物權和擔保物權。所謂物權的支配性就是權利人憑自己的意志就可自由處分自己的物，無須他人幫助。所謂物權的排他性是指物權不容他人非法侵害，其他任何人對物權人的權利負有不得妨害的義務。權利的本質實際上是一個主體以自己的意志支配自己行為的能力。而這種能力總是有限的，因為它總是受到另外主體的干擾和約束，因此，權利具有天然的兩重特性：有限性和受侵害性。而權力的本質實際上是一個主體支配另一個主體的行為的能力。天然具有擴張性和易受腐蝕性。在現代社會，行政權極其強大，又有極易膨脹、擴張的特性，極易被濫用，極易對脆弱的私權構成大面積的持續的傷害，救濟起來也很困難。而普通的公民和法人對私權利的傷害多半是個體的小范圍的，即使侵害發生，救濟起來也容易得多。

二、有利于行政機關公平對待公私物權，加強對所有物權的保護，讓“恒產”者更有“恒心”

在過去的實踐中，由于傳統計劃經濟時代與陳舊思想觀念的影響，人們總是傾向于公有財產的保護，認為公有制是社會主義單一的經濟基礎，也是共產黨執政的重要物質基礎，維護公有制就是維護社會主義，沒有保護私人財產的意識。改革開放以來，這種情況也沒有根本好轉，現實中各種侵犯私人權益的現象不斷出現，表現比較突出的是在城市房屋拆遷和農村征地安置補償活動中，不斷影響社會和諧。

《物權法》第3條規定：“國家在社會主義初級階段，堅持公有制為主體、多種所有制經濟共同發展的基本經濟制度。國家鞏固和發展公有制經濟，鼓勵、支持和引導非公有制經濟的發展。國家實行社會主義市場經濟，保障一切市場主體的平等法律地位和發展權利。”第4條規定：“國家、集體、私人的物權和其他權利人的物權受法律保護，任何單位和個人不得侵犯。”這樣的規定，徹底改變了過去重視國家、集體財產保護而輕視對私人財產保護的局面，也是社會主義國家法律首次作出這樣的規定。

物權法的規定對于行政機關平等對待公私物權，特別是私人物權，加強對私人物權的保護提供了更明確具體的規定，也使憲法的規定能落到實處，讓有“恒產”者更有“恒心”。

三、進一步規范行政主體的抽象行政行為，使其更加公平、合理和合法

在發展市場經濟的過程中，行政機關出臺了許多涉及物權方面的規范性文件，俗稱“紅頭文件”。一些“紅頭文件”由于在制定主體的權限、制定程序、對相關法律法規和政策的理解、對公民合法權益的考量方面存在問題，給國家、社會及公民、法人及其他組織造成了更大范圍的損害，且具有普遍性和持續性，潛在影響社會穩定。

當政府的公權力無限擴張，農民的私權利大力萎縮時，處于弱勢地位的長期無力參與政策決策過程的農民，最終會用各種反常的方式來表達他們的利益訴求。

《物權法》第42條規定：“為了公共利益的需要，依照法律規定的權限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產。征收集體所有的土地，應當依法足額支付土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗的補償費等費用，安排被征地農民的社會保障費用，保障被征地農民的生活，維護被征地農民的合法權益。征收單位、個人的房屋及其他不動產，應當依法給予拆遷補償，維護被征收人的合法權益；征收個人住宅的，還應當保障被征收人的居住條件。任何單位和個人不得貪污、挪用、私分、截留、拖欠征收補償費等費用。”

因此行政機關在制定涉及公民物權的規范性文件時應做到：第一，規范性文件的制定主體一定要有法定的職權；第二，制定程序要符合正當程序的要求，充分聽取和尊重大家的合理意見和正當訴求；第三，規定的內容要切合實際、明確、具體，具有可操作性，保持與物權法及其他上位法精神一致，充分考慮文件可能對相對人的合法權益造成的限制或剝奪。

另外，我們應考慮借鑒“解決立法中的民主化、公開化問題，保證人民的參與，保證立法的中立態度”，“凡是涉及部門行業利益的法律，都應交給人大，或者專家起草，交給一個與本部門的利益沒有利益關系的主體去起草”這樣一種立法回避制度，盡力避免部門利益影響規范性文件的制定[1]。

四、有利于進一步規范行政機關的具體行政行為，使其更加公平、公正、合法、文明，切實維護好相對人的物權

在西方社會，法律在本質上是對專斷權力的一種限制。“通過一個行之有效的私法制度，它可以界定私人或私人群體的行動領域，以防止或反對相互侵犯的行為、避免或阻止嚴重妨礙他人的自由或所有權的行為和社會沖突。通過一個行之有效的公法制度，它可以努力限定和約束政府官員的權力，以防止或救濟政治權利對確需獲得保障的私人權益領域的不恰當侵害、以預防任意的暴政統治。”[2]

《物權法》在進一步規范行政機關的具體行政行為方面的作用，主要表現在，（1）作出具體行政行為時，認真考慮法律規定，對可能給相對人物權造成損害的情形克盡注意，認真考慮。比如，對規劃部門而言，要充分考慮經過審批的規劃設計是否會對相對人的相鄰權、地役權造成不利影響。若造成不利影響，或調整規劃設計，或與當事人商量解決辦法。（2）在作出具體行政行為肯定會對當事人合法權益造成損害時，應依《物權法》規定，一要看是否有合理的理由。在征地拆遷安置行為中，基于公共利益需要就是合理的理由。對公共利益的界定，一種辦法是通過司法途徑來解決，由法院確定；一種辦法是通過尊重當事人知情權、參與權和監督權的方式，依照法定程序或正當程序，如召開聽政會、論證會等方式來解決。讓利害關系人參與對公共利益的認定，準確說明公共利益是促進經濟增長、增加稅收，還是增加就業，改善環境。“公共利益”應明確、具體，以利將來政府行為更能為利害關系人了解、理解、認同，減少糾紛和矛盾出現的幾率。二要對給當事人造成的損害依法給予足額的補償，保證當事人的生活水平不因政府行為而降低甚至更好，也是非常重要的。（3）在實施具體行政行為時，執行手段要文明、人性化，要以人為本，不能粗暴對待相對人。

五、有利于進一步理順行政管理體制，向行政機關及其工作人員灌輸服務政府、責任政府的理念

《物權法》第10條第2款規定：“國家對不動產實行統一登記制度。統一登記的范圍、登記機構和登記辦法，由法律、行政法規規定。”第21條規定：“當事人提供虛假材料申請登記，給他人造成損害的，應當承擔賠償責任。因登記錯誤，給他人造成損害的，登記機構應當承擔賠償責任。登記機構賠償后，可以向造成登記錯誤的人追償。”不動產登記按件收費。

按目前法律規定，不動產登記機構非常分散，分散在土地主管部門、房產管理部門、農業主管部門、林業主管部門、海洋主管部門、地質礦產主管部門，而且各地還有些不同的做法，如上海、廣州、深圳實現了房屋和土地管理機構的統一，同時實行房地產登記的統一。但在管理機構統一合并之前，房屋管理和土地管理作為兩個獨立的管理部門，獨自按房屋、土地登記的程序、內容、要求和方法進行了房屋所有權登記和土地使用權登記，已分別向權利人發放了大量證書。由于對房產土地登記程序、方法和內容的整合上有相當大的難度，目前仍然實行房屋和土地分別登記。對宅基地使用權、集體建設用地使用權、林地使用權有的地方在登記，有的地方又沒有登記。

市場經濟是法治經濟，是競爭經濟，促進交易，維護交易安全和秩序，保護當事人的合法權益是行政機關義不容辭的責任，也是行政機關管理與服務的重要內容。只有統一登記機構，統一不動產登記的程序、內容、要求和方法，大家才能通過登記弄明白不動產物權的設立、變更和消滅情況，準確作出自己的判斷，放心交易，安全交易，為市場經濟的進一步發展創造一個良好的法治環境。

從國外的情況看，一些發達國家都規定在一國之內或一個統一司法區域實行不動產統一登記制度，即不論土地、房屋還是其他不動產，也不論是何種不動產物權，均由統一的登記機構登記。至于具體的登記機構設置，則不盡相同，如德國的不動產登記機構為屬于地方法院的土地登記局，瑞士大多為各州的地方法院，日本為司法行政機關法務局、地方法務局及其派出所，中國臺灣地區的登記機關屬于行政機構的地政局[3]。

另外，物權法規定，因登記錯誤而生的賠償責任由登記機構承擔，對于促進行政機關更好地履行職能，更好地提供服務配置了相應的法律責任，有利于責任政府的建設。

在目前有關不動產法律的框架下，在物權法的指引下，我們把統一的登記職能統一于房屋管理部門或土地管理部門是可行的，當然尚需相關的配套法律法規來完成。

參考文獻：

[1] 馬懷德.法律的實施與保障[M].北京:北京大學出版社，2007:125.

[2] [美]博登海默.法理學：法律哲學與法律方法[M].鄧正來，譯.北京:中國政法大學出版社，1999:233.

[3] 王勝明.中華人民共和國物權法解讀[M].北京:中國法制出版社，2007.

[責任編輯 陳麗敏]