中國農村基礎設施產權關系研究

摘 要：產權關系不清是影響農村基礎設施有效治理的根本性因素。長期以來中國農村基礎設施的產權關系模糊，使農村基礎設施的作用也不能有效發揮。推動中國農村基礎設施形成與積累的核心是由各級財政、村集體和農民混合投資農村基礎設施形成的資產，其產權制度目前仍然是計劃經濟時代的產權制度，當前對其進行的產權制度改革，僅靠市場手段配置各項權能，將難以實現有效治理。

關鍵詞：農村基礎設施；產權關系；治理

中圖分類號:F320.1 文獻標志碼:A 文章編號:1673-291X（2008）15-0035-02

一、問題提出

學術界對農村基礎設施研究長期集中于供給，對產權關系未給以足夠重視；盡管如此，還是有一些研究涉及了產權問題，例如，王奎泉（2005年）、楊林等人（2005）在研究中國農村公共供給時指出產權不清晰是影響農村基礎設施有效管理與使用的重要原因之一，是中國農村公共品市場發育不完善的又一表現形式。

二、中國農村基礎設施產權關系的歷史沿革

1.改革前的產權關系

中國建國后的計劃經濟體制是在優先發展重工業的指導方針下建立起來的，這時期農村基礎設施主要采取“一平二調”等方法由人民公社通過政治動員、強行分攤任務等作法組織區劃內的大隊、生產小隊大搞農田水利等基礎設施建設，建成后按照“三級所有，隊為基礎”的體制管理。

農村改革前的“三級所有，隊為基礎”的產權制度雖為在較大范圍內動員資源，大規模興建農田水利設施、鄉村道路等提供了制度保障，但這種產權關系模糊。首先，“三級所有”的產權主體多元，中央政府、地方政府、人民公社以及生產大隊和生產小隊就基礎設施的興建、維護管理、權益分享方面，這些產權主體各自充當什么角色一直未作明確規定。在實踐操作上，人民公社可以隨時通過行政力量侵害生產大隊和生產小隊的所有權，損害它們的經濟權益。其次，生產小隊作為最基本的產權主體（“隊為基礎”）應獲得基礎設施上的一切產權權利，但在“三級所有”制度下作為大隊和人民公社的基層組織，其產權是殘缺的[5]。第三，人民公社及各級政府應該承擔農村基礎設施建設、維護和管理任務，但由于工作面大，需處理的信息量多，管理成本高昂，效率低，它們往往是缺位的，難以承受其負。

2.改革后的產權關系

農村改革后，農村基礎設施由原來較單一的集體供給向國家、集體、農民，以及其他社會力量參與的多主體混合供給轉變。但在雙層經營體制中，“統”的層次受到了嚴重削弱，集體既沒有能力、也不能以“一平二調”方式組織農民供給，農戶更沒有能力承擔這種建設任務。加之國家基礎設施投資的“城市化偏好”更是削弱了農村基礎設施發展能力，1978—1998年，國家的農業基本建設投資總額僅為994億元，占同期國民經濟各行業基本建設投資的1.5％，1999年和2000年這一比重也只提高到2.4％和2.7％[6]，導致農民迫切需要的基礎設施嚴重不足，而同期農村基礎設施產權關系模糊加劇了供給短缺。

這時期，非私人建設的農村基礎設施產權關系仍是模糊的。人民公社留下的基礎設施只是按區劃分配給各村集體使用，它們是屬于各級政府還是村民委員會尚未明確。同期，農村基礎設施其供給模式通常是“國家投資、集體出地、農民出力”，這種供給體制下形成的基礎設施其所有權又是誰呢？國家、集體、農民都投入了要素，各自應怎樣行使財產權利呢？一些人認為，這些基礎設施是村集體資產，但農業部等四部門于2003年12月聯合下發的《關于推動農村集體財務管理和監督經常化規范化制度化的意見》規定，農村集體經濟組織的資產是由其成員入股和長期勞動積累所形成的共有資產，屬于集體性質，歸各該集體經濟組織全體成員共同所有[7] 。

21世紀后國家加強了農村基礎設施建設。2001—2005年，國家安排農業和農村建設的投資達3 140億元，約占同期投資總規模的39％，是新中國成立以來農業和農村投入最多、比重最高的時期[8]。2006年，黨中央一號文件，首次提出把國家基礎設施建設投入重點轉向農村，2008年中央一號文件更直接以“切實加強農業基礎建設”為題。同時，農村基礎設施產權關系模糊開始引起重視，國家發改委提出要加快農村基礎設施產權制度改革，指出“農村基礎設施建設中存在的一個突出問題就是‘重建輕管’，為此除了要逐步把農村公路等公益性基礎設施的管護納入國家支持范圍以內，要按照‘誰投資、誰擁有、誰受益、誰負責’的原則加快農村基礎設施產權制度改革”[8]。

三、當前產權制度改革及其存在的問題

1.現行產權制度與當前的改革

目前中國農村基礎設施仍然是計劃經濟時代的產權制度。這一制度仍然未明確規定產權主體，對使用權、處置權、收益權等權能配置仍采取模糊態度；名義上由國家與集體管理，但國家與集體管理缺位，主要受益者農民游離于管理體系之外，凈收益較低或無收益又使社會力量不愿參與農村基礎設施管理，致使農村基礎設施“誰都可以管、誰都管不了”和“有人用，無人管”，農村基礎設施建設不斷，資產折舊率高。

在此背景下，各界逐漸重視農村基礎設施產權制度建設。目前政府提出的主要改革政策有，農村基礎設施產權改革要按“誰投資、誰擁有、誰受益、誰負責”原則實施。對于一些單個農戶受益的項目可實行“自建、自有、自用、自管”，明確國家補助投資標準，項目建設所形成的資產歸農戶個人所有；對一些受益人口相對分散，產權難以分割的工程在盡可能明晰工程所有權的前提下，通過承包、租賃、股份合作或組建使用者協會等方式，將所有權與經營權分離，將經營權與工程管護責任相統一，也可以將部分所有權移交給受益農戶，明確由農戶負責工程的保養管護工作，并保證工程的完整性和使用方向；對于一些具有一定收益、適合經營的基礎設施可通過公開拍賣，轉讓工程的所有權和使用權等方式，由購買者自主經營管理，并由其負責工程的管護，主管部門對其進行監督；此外，還將進一步加強農村公路養護和管理，完善農村公路籌資建設和養護機制[9]。學界提出的產權改革政策建議主要有：“對已經存在的農村基礎設施要進行清理，理順關系，明晰產權，明確經營和管理責任，創新管理模式；對在建或即將建設的新項目，必須在建設之初就堅持‘誰投資，誰擁有產權和收益權’” [10]，“塑造新的農民自主自愿投工投勞新機制，可試行改變投資和管理主體的做法，把過去縣鄉政府和部門作為建設主體，轉變為農民作為建設主體”；當前的產權改革集中于小型農田水利基礎設施，政府或集體通過拍賣、轉讓所有權與經營權等權能，將小型農田水利基礎設施由產權承接人進行管護。

2.當前農村基礎設施產權制度改革的問題

當前農村基礎設施產權改革的方針政策更多處于政策原則層面，缺乏法律規范，改革實踐處于探索過程，還有許多缺陷。

第一，“誰投資、誰擁有、誰受益、誰負責”的改革原則對于部分新建設施是適合的，如農戶在承包地上自建水利設施，通過“民建、民有、民管”，資產產權關系明晰。但國家、集體、農民等混合投資形成的基礎設施實質上是混合產權關系的資產，對其難以按此原則進行產權制度改革。

首先，混合投資體制下形成的基礎設施能說清是“誰擁有”嗎？若要明確所有權，那也是按出資比例確定權益份額之下的、資產歸全體投資者（國家、集體、農民）所有。由于國家是投資主體，可認為資產具有公有性質，但不能據此認為資產是國家的，從而忽略集體和農民的權益。

其次，農民是最大受益者，若按“誰受益，誰負責”，則由于農民集體意識淡漠，管護能力有限，靠單家獨戶難以管護，而作為村民自治組織領導者的村干部責任心不強，對管護資源配置往往依自身利益決定，而不是按照效益最大化原則配置，這些因素使“農民管不了，集體管不好”。

再次，這種改革原則需要依靠市場手段，但農村基礎設施普遍性的公共性質決定了經營者難以通過收費達到市場微觀經濟目標，改革后產權承接人的管護難有可持續性。

第二，對于既有基礎設施，首先需要明晰產權關系，否則諸如“拍賣、轉讓誰的所有權和經營權”、“拍賣、轉讓的收益如何分配”等問題就是模糊的，而當前改革忽略了這一點，究其原因，可能一是既有產權關系復雜，理順它們成本太高；二是認識有偏差，認為目前產權關系模糊的癥結是政府供給和管護太多、效率低，需將所有權和經營權拍賣、轉讓出去，以權利置換義務，把政府原來擔負的部分責任由其他主體承擔。

再者，對如統一供水等設施，如果收益不足以補償成本，在拍賣、轉讓所有權和（或）經營權后，經營者可供選擇一是提高供給價格，二是放棄經營或縮小經營規模，這都將減少農民福利。對這種改革措施需比較外包供給和農民自主供給的凈收益，以確定改革的可行性。

第三，村集體與農村基礎設施存在很強的利益關聯性。村干部和村民普遍認為農村基礎設施屬于村集體所有，并且村集體已在事實上取得其各項權能。但目前的法律法規對國家、村集體和農民混合供給形成的農村基礎設施其產權主體未明確，阻礙了村集體名正言順地行使財產權利，也使村集體缺乏充分激勵行使各項財產權利。

四、小結

長期來中國農村基礎設施產權關系模糊，使農村基礎設施的作用不能充分發揮，而目前國家、集體和農民混合投資形成的基礎設施其產權關系仍然是計劃經濟時代的產權關系，當前對其進行的產權改革，僅靠市場手段將難以實現農村基礎設施有效治理。如何明晰農村基礎設施產權關系，有效配置其各項權能，達到有效治理，有待各界更加重視、更多研究和實踐。

參考文獻：

[1] 鞠晴江.基礎設施與農村經濟發展關系的實證分析[J].安徽大學學報:哲學社會科學版，2006，（5）:113.

[2] 王奎泉.現階段中國農村公共供給中的政府行為選擇[J].農業經濟問題，2005，（4）:30.

[3] 楊林，韓彥平，孫志敏.公共財政框架下農村基礎設施的有效供給[J].宏觀經濟研究，2005，（10）:56.

[4] 毛科軍.中國農村產權制度研究[M].太原:山西經濟出版社，1993，（5）:178.

[5] 李云才，劉衛平，陳許華.中國農村現代化研究[M].長沙:湖南人民出版社，2004:423.

[6] 田永源，劉曉霞.最新農民實用法律知識[M].北京:中國農業出版社，2005:57.

[7] 建設社會主義新農村——中央和中央部委領導同志在省部級主要領導干部建設社會主義新農村專題研討班上的重要講話

與報告匯編[G].北京:中共中央黨校出版社，2006:401-420.

[8] 周潤健.發改委：農村基礎設施產權制度改革將加快[Z].http://finace.ce./cjmedia/bjwb/200708/10/t20070810_12452104.shtml.

[9] 盧忠寶，肖杰.中國農村基礎設施建設與管理探討[J].北方經濟，2006，（10）:27.

[10] 王廣起，張德升.中國農村基礎設施供給機制的完善與創新[J].經濟縱橫，2006，（5）:29.

[責任編輯 吳高君]