油價、補貼和退稅

對石油公司實行的財政支持政策無助于企業管理水平的提升。

在上個月的專欄，我曾經以下面的話做結論：“中國的能源行業被困于計劃和市場的夾縫中，政府保留的管理手段已經有限。”也許政府保留的管理手段確實不多，但是有關部門并未喪失對這些手段的信心。近幾個星期以來，政府又公布了對中石化的年度補貼，以及對原油進口公司實施大幅度減稅。

中國的石油市場和電力市場類似：原材料價格的上漲不能完全反映在最終產品價格中。煉油公司從國內或者國際市場購買原油，原油在國內市場定價接近國際市場，公司進口原油要支付國際價格和17.5％的增值稅，煉廠將原油煉制生成成品油，政府設定絕大多數——盡管并非全部——成品油的價格。需求量最大的產品，比如柴油和汽油，價格保持在低于煉廠成本水平，結果是煉油廠每生產一升柴油或者汽油都在賠錢。

這不是一個新問題。現有的原油和燃油產品的價格體系始于1998年油價改革。在現行油價體系下，原油成品油價格邦掛靠國際價格，盡管最終油價要獲得政府審批。當初的這個創新是作為整個能源行業和工業改革的一部分，目的是讓政府能夠日漸從定價過程中脫離，使中國石油市場和國際市場一體化，給石油公司提供更為清晰的商業動機并且給石油消費者更清晰的市場信號。

這個價格政策在國際油價處于20年最低水平的時候奏效。其相對的自由市場手段抵腳住了從]998年油價每桶15美元到2002年每桶25美元逐漸攀升的過程，但是2004年油價超過每桶40美元的時候，政策失效了。為了激勵國內勘探和生產，國內原油價格始終掛靠國際水平。但是政府為保護社會免受上漲油階的負面沖擊，嚴格限制了成品油價格的舉升。

這是中國和其他很多發展中國家都會采取的一項政策，去年迅速增長的通貨膨脹更加促使有關部門嚴格推行這項政策，但這和政府希望通過價格約束能源消費水平的意愿相悖。

政府將短期社會公平穩定看得比長期的能源節約更重要的做法是可以理解的，而且這需要補貼，但問題是這個補貼應該如何管理。理想化的辦法是這些補貼應該針對特殊燃油消費者(個人、組織和那些確實需要這種補貼的商業)。但這個方法需要極其有效的行政管理系統，結果在大多數發展中國家，不管貧窮還是富有，政府都向所有消費者提供便宜的油產品，而富人比窮人獲益更多。

盡管石油價格在階段性地小幅攀升，但中國石油公司的煉制業務三年來一直在虧損。以煉制業務為主的中石化獲得了財政補償，而以勘探開發為主的中石油卻未拿到任何補貼，盡管其相關煉制業務損失超過200億人民幣。

支付給中石化單年度的補貼顯然比針對特殊消費者的詳盡補貼機制更容易和便宜，但它帶來另一個問題：歪曲了石油公司的激勵機制。1998年的改革包括一個國家石油產業的結構重組和商業化過程的開始：中石油、中石化和申海油分別被重組為控股公司和一個擁有大部分生產資產、部分在國際股市浮動的商業化子公司。這個改革的目的是提供有效透明的激勵機制，讓這些公司的管理者提升業績，擺脫對政府補貼的需求，從根本上減少政府在這些公司扮演的管理角色。然而考慮到穩定供應或者社會公平，盡管商業上在虧損，有關部門仍然在安排石油公司進口更多的原油和油產品，并且全力運作其煉制業務。

有效透明的激勵機制在哪兒?政府為了抑制石油公司普遍感到的損失，在石油進口上實行了進口增值稅先征后退的政策，但我們似乎回到了1990年代糟糕的老日子：利潤和虧損甚至是股票價格現在不取決于企業的運作，而是公司管理者為得到補助的談判能力。

現在，中國可以基于國際油價可能很快回落的假設再繼續其能源政策，但需要重新思考它的優先權，并重新思考其政策手段，這樣才能在一個高能源價格的環境下更有效率，而繼續打擦邊球則有可能破壞過去30年的重大經濟成就。

(作者為英國鄧迪大學能源法律政策中心主任)