管理還是監(jiān)督

日益復(fù)雜的金融問題再次直接挑戰(zhàn)了美國的監(jiān)管體系，有可能會(huì)被賦予更多權(quán)限的美聯(lián)儲(chǔ)能否承擔(dān)起最高監(jiān)管者的任務(wù)。

75年前，當(dāng)美國金融系統(tǒng)遭遇有史以來最嚴(yán)重的危機(jī)時(shí)，富蘭克林·羅斯福總統(tǒng)任命約瑟夫·P·肯尼迪——后來的肯尼迪總統(tǒng)的父親——出任剛剛成立的美國證券交易委員會(huì)(SEC)第一把交椅。是啊，還有誰比在交易申大發(fā)橫財(cái)?shù)目夏岬细玫馗母锕墒心?

肯尼迪是1920年代美國最知名的交易員之一。盡管他在任只有一年，但他有效地防止了呆板的華爾街反對(duì)派們進(jìn)入SEC。雖然今天的這場危機(jī)與當(dāng)年的不同，但是美國財(cái)政部遴選出來扮演補(bǔ)救角色的機(jī)構(gòu)，同樣由一個(gè)具有應(yīng)對(duì)危機(jī)知識(shí)的人來領(lǐng)導(dǎo)。

財(cái)政部部長鮑爾森最近提出的關(guān)于金融改革的提議引發(fā)了一場關(guān)于金融體系未來的強(qiáng)烈討論。但一件事再清楚不過：美聯(lián)儲(chǔ)已經(jīng)成為了市場和銀行系統(tǒng)的超級(jí)管理者，或者監(jiān)督者。但它究竟能夠承擔(dān)上述兩種責(zé)任中的哪一種還不明朗。

如果最終立法，那么這些建議對(duì)美國市場將是革命性的。但并不是每一個(gè)人對(duì)這些提議都持樂觀態(tài)度。這就使美聯(lián)儲(chǔ)主席伯南克陷入了一個(gè)微妙的境地。市場寄望于他引領(lǐng)美國走出信貸危機(jī)。況且他并不是一個(gè)對(duì)危機(jī)陌生的人。他在學(xué)校中的研究領(lǐng)域就是大蕭條時(shí)期的金融危機(jī)。像肯尼迪一樣，他曾經(jīng)遇到過類似的問題，盡管他的認(rèn)知全都來自書本。

財(cái)政部提議的核心是擴(kuò)大美聯(lián)儲(chǔ)的管轄權(quán)。自從上個(gè)月美聯(lián)儲(chǔ)聯(lián)合摩根大通拯救貝爾斯登，這家央行事實(shí)上已經(jīng)樹立了比歷史上任何時(shí)候都更廣泛的權(quán)限。通過為投資銀行提供回購的便利以及拯救貝爾斯登，美聯(lián)儲(chǔ)第一次向商業(yè)銀行以外的其他機(jī)構(gòu)提供幫助。為貨幣市場提供流動(dòng)性已經(jīng)成為了美聯(lián)儲(chǔ)的首要目標(biāo)，各種銀行機(jī)構(gòu)也在紛紛自救。

盡管美聯(lián)儲(chǔ)正在通過各種手段彌合市場裂痕，但是信貸市場的緊縮狀況并沒有緩解。美元和歐元的利差持續(xù)走高，這標(biāo)志著銀行間拆借的利率高得離譜。美聯(lián)儲(chǔ)已經(jīng)對(duì)市場采取了急救措施，但是它長期改進(jìn)的能力還有待觀察。在這方面，財(cái)政部對(duì)央行的設(shè)想已經(jīng)有了藍(lán)圖，這些權(quán)力會(huì)變得更加正式化，而非特別措施。

盡管在純粹市場主義者們看來，與其讓美聯(lián)儲(chǔ)干預(yù)，不如讓貝爾斯登垮掉，但是美聯(lián)儲(chǔ)拯救貝爾斯登的行為，仍被外界普遍認(rèn)為是穩(wěn)定市場的必要舉動(dòng)。財(cái)政部很快便提議擴(kuò)張美聯(lián)儲(chǔ)的權(quán)力，賦予其除商業(yè)銀行之外，在投資銀行和儲(chǔ)蓄機(jī)構(gòu)(某些具備特定儲(chǔ)蓄目的的銀行)方面的監(jiān)管權(quán)限。作為報(bào)答，任何需要美聯(lián)儲(chǔ)幫助的機(jī)構(gòu)，其報(bào)表都應(yīng)該接受央行的審查。這種權(quán)力擴(kuò)張?jiān)诿缆?lián)儲(chǔ)的歷史上還是第一次。

美聯(lián)儲(chǔ)成立于1913年，其最初的權(quán)力范圍只限于其成員，即關(guān)聯(lián)儲(chǔ)下設(shè)的12個(gè)地區(qū)性儲(chǔ)備銀行，非成員則要根據(jù)其監(jiān)管者的不同而接受不同監(jiān)管條例。有一些機(jī)構(gòu)服從于貨幣監(jiān)理署，而其他州立銀行服從于所在州的銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)。美聯(lián)儲(chǔ)行使貨幣權(quán)力的最基本工具——存款準(zhǔn)備金要求，也只適用于其成員機(jī)構(gòu)。

多年以前的兩項(xiàng)重要立法增加了美聯(lián)儲(chǔ)的權(quán)力。1935年，美聯(lián)儲(chǔ)被授權(quán)開啟回購系統(tǒng)。在1929年大蕭條之前的數(shù)月間，美聯(lián)儲(chǔ)理事會(huì)曾試圖通過取消再貼現(xiàn)率來提高利率，但是這項(xiàng)行動(dòng)很快便被紐約銀行家們抵消了。這些銀行家通過在紐約美聯(lián)儲(chǔ)的分支機(jī)構(gòu)進(jìn)行回購而為貨幣市場注入了大量資金。由于銀行家們同時(shí)在美聯(lián)儲(chǔ)理事會(huì)占有席位，因此這種做法是完全合法的。但是1935年的法律通過要求建立回購系統(tǒng)而改變了此前的狀況。從那時(shí)起，美聯(lián)儲(chǔ)的地方官員們不得不成為美聯(lián)儲(chǔ)的全職雇員。

在經(jīng)歷了10年銀行業(yè)大戰(zhàn)之后，1980年國會(huì)通過了另一項(xiàng)變革內(nèi)容十分徹底的法律，賦予美聯(lián)儲(chǔ)為所有儲(chǔ)蓄機(jī)構(gòu)制定存款準(zhǔn)備金率的權(quán)力。這就將所有的儲(chǔ)蓄機(jī)構(gòu)都或多或少地納入了它的軌道。但是因?yàn)?933年的《格拉斯－斯蒂格爾法》將投資銀行與商業(yè)銀行劃清界限，所以在隨后的這兩項(xiàng)法律中，投資銀行都不屬于美聯(lián)儲(chǔ)規(guī)范的對(duì)象。投資銀行的監(jiān)管者一直是SEC。

美聯(lián)儲(chǔ)和證券交易委員會(huì)的監(jiān)管權(quán)力有天然的不同，這種不同也在這兩類不同銀行的監(jiān)管中得到了反映。按照1935年和1934年頒布的法律，兩個(gè)監(jiān)管部門相安無事，但是隨著1980年代混業(yè)經(jīng)營趨勢發(fā)端，麻煩開始顯現(xiàn)。

1990年代銀行界的放松管制為銀行系統(tǒng)迎來了重要的動(dòng)力。一個(gè)重要事就是1999年獲得通過的《金融服務(wù)現(xiàn)代化法案》。隨后SEC也開始在內(nèi)部放松一些條款，但無論是美聯(lián)儲(chǔ)還是SEC，面對(duì)快速的市場變化，都沒有能夠阻擋數(shù)年后相繼爆發(fā)的互聯(lián)網(wǎng)泡沫、安然丑聞以及世通丑聞。

就在互聯(lián)網(wǎng)泡沫破裂后的2001—2002年，與抵押相關(guān)的債券和融資手段在華爾街廣受歡迎，監(jiān)管者開始發(fā)覺美國正在邁向另一個(gè)牛市。然而在剛剛擺脫管制的新環(huán)境中，逐漸增多的市場行為使得一些固有的弱點(diǎn)暴露出來。

如今，商業(yè)銀行與投資銀行之間的業(yè)務(wù)已經(jīng)相互交叉。證券化在新的消費(fèi)信貸領(lǐng)域如抵押、汽車、信用卡等創(chuàng)造了數(shù)十億新債券，這種規(guī)模是史無前例的。投資銀行處于一個(gè)創(chuàng)造信貸的過程，在此之前它們從未有過這樣的能力，而在這種情況下，有效的監(jiān)管者是缺失的。在格林斯潘當(dāng)政時(shí)，美聯(lián)儲(chǔ)井沒有認(rèn)識(shí)到銀行系統(tǒng)遭遇的新風(fēng)險(xiǎn)，卻對(duì)金融創(chuàng)新大加贊揚(yáng)。此時(shí)的銀行和市場正在踏上通往災(zāi)難的道路。

去年夏天，一些與抵押相關(guān)的結(jié)構(gòu)性投資工具的崩潰加劇了信貸市場的惡化。美聯(lián)儲(chǔ)開啟短期回購的便利條件來幫助商業(yè)銀行和投資銀行渡過難關(guān)，但是貝爾斯登的危機(jī)演化得太快了，完全來不及采取應(yīng)對(duì)危機(jī)的長期解決辦法。從技術(shù)上講，美聯(lián)儲(chǔ)無力拯救投資銀行，但是當(dāng)貝爾斯登在破產(chǎn)的邊緣搖搖欲墜的時(shí)候，它不得不扮演貨幣市場主要交易方的角色，以此保持市場的穩(wěn)定。

財(cái)政部的提議很快地順應(yīng)了這種氛圍，其速度之快也引發(fā)了一些爭議。盡管關(guān)于增加美聯(lián)儲(chǔ)管轄范圍的建議是值得稱贊且十分現(xiàn)實(shí)的，但是計(jì)劃缺乏細(xì)節(jié)，美聯(lián)儲(chǔ)并不清楚究竟要如何扮演自己的角色。如果在此提議基礎(chǔ)上立法，那么美聯(lián)儲(chǔ)將會(huì)依法成為一個(gè)商業(yè)銀行、投資銀行、儲(chǔ)蓄銀行體系總的金融監(jiān)督者，而非有效的管理者。它的角色擴(kuò)張?zhí)该停狈κ┱箍刂剖侄蔚木唧w細(xì)節(jié)。

如果這項(xiàng)提議最終立法，那么目前的若干監(jiān)管者們則會(huì)喪失監(jiān)管權(quán)力。美國儲(chǔ)蓄機(jī)構(gòu)監(jiān)理局——1989年儲(chǔ)蓄與貸款危機(jī)的產(chǎn)物以及貨幣監(jiān)理署——國內(nèi)戰(zhàn)爭時(shí)期建立的第一家全國性銀行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)——都有可能被撤銷。太多的銀行監(jiān)管者在過去創(chuàng)造了太多的困惑，因?yàn)樗麄兛偸翘岢鲞@樣的問題：誰才是大管家?

另外一個(gè)具有實(shí)質(zhì)意義的建議包括合并SEC與商品期貨交易委員會(huì)。既然證券和金融衍生品市場已經(jīng)不再?zèng)芪挤置鳎虼诉@樣的合并似乎是姍姍來遲了。但不能忽略的是，這兩家機(jī)構(gòu)有不同的文化和監(jiān)管態(tài)度。

期貨合同歸商品與期貨交易委員會(huì)監(jiān)管， 而與股權(quán)相關(guān)的期貨則受到SEC監(jiān)管。SEC是典型規(guī)則導(dǎo)向的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，而成立于1970年代末期的商品與期貸交易委員會(huì)更加傾向于原則導(dǎo)向。這意味著在違規(guī)情況出現(xiàn)后，商品與期貨交易委員會(huì)的訴訟會(huì)比SEC的少。

金融衍生品變得越復(fù)雜，監(jiān)管的難度就越大。而諸如“衍生品債券”之類的新術(shù)語也不會(huì)幫上什么忙，市場之間的相互關(guān)系表明監(jiān)管職責(zé)需要由一家機(jī)構(gòu)來統(tǒng)領(lǐng)，而非被數(shù)家機(jī)構(gòu)分割。財(cái)政部的提議中清楚地提到，這家在管理架構(gòu)圖中居于最高位置的監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)該是美聯(lián)儲(chǔ)，但是由于提議過于模糊，只是停留在讓人們明白這個(gè)新架構(gòu)的設(shè)計(jì)是為了防止未來問題發(fā)生的程度。新證券交易委員會(huì)一商品與期貨交易委員會(huì)的作用同樣模糊不清。

銀行在證券業(yè)務(wù)中的作用就如同投資銀行在銀行業(yè)務(wù)中的作用。這對(duì)SEC究竟意味著什么?貫穿提議的文字中，有一個(gè)很強(qiáng)烈的暗示，即市場在危機(jī)時(shí)刻有能力自救。在過去的數(shù)年中，SEC已經(jīng)越來越低調(diào)。其執(zhí)行部門比2001年時(shí)小，對(duì)違反規(guī)定所征收的罰款數(shù)額也減少了。這倒是在一定程度上與財(cái)政部強(qiáng)化美聯(lián)儲(chǔ)作用、逐漸弱化SEC作用的建議相吻合。但是央行能夠有效地監(jiān)管證券市場嗎?這種假設(shè)在美國之前的歷史上幾乎找不到任何串實(shí)支持。

美聯(lián)儲(chǔ)的提議很可能借鑒了其他國家的做法。但是一旦借鑒過多，尤其是自由市場意識(shí)形態(tài)被追隨過度，便有可能釀成錯(cuò)誤。現(xiàn)在的危機(jī)表明，撒手不管的方法并不能通往自救，而是通往毀滅。自從2001年開始，美聯(lián)儲(chǔ)便對(duì)銀行在繁盛的抵押市場中的參與程度有所了解，但美聯(lián)儲(chǔ)更喜歡在問題由小變大的過程中充當(dāng)旁觀者。如果美聯(lián)儲(chǔ)承擔(dān)起監(jiān)管所有市場的重?fù)?dān)，那么它需要減少對(duì)美聯(lián)儲(chǔ)主席一人個(gè)性與意識(shí)形態(tài)的依賴。

美國金融市場的經(jīng)驗(yàn)表明，為了防止未來危機(jī)的爆發(fā)，強(qiáng)有力的監(jiān)管制度呼之欲出。現(xiàn)在的一些建議還是傾向于美聯(lián)儲(chǔ)的監(jiān)督權(quán)，這并不足以監(jiān)控充滿活力的、瞬息萬變的證券和銀行市場。既然人們已經(jīng)普遍相信，除非新一任總統(tǒng)就職，否則這個(gè)問題不會(huì)被提交到國會(huì)。現(xiàn)在的建議只是提出了對(duì)未來監(jiān)管的更廣闊的范圍，但是沒有提供什么細(xì)節(jié)。在危機(jī)時(shí)刻，沒有細(xì)節(jié)是不夠的。

(作者為華爾街投資銀行史學(xué)家)