新時期山區村級管理模式的一種探索

一、“聯村自治”的緣起

咸豐縣國土面積2550平房公里，轄5鄉5鎮1個區工委，288個村1916個村民小組，總人口36.58萬人，其中農業人口32.97萬人。2005年第六屆村委會換屆選舉時，該縣轄184個建制村。同年12月第六屆村委會換屆選舉結束后，該縣人民政府行文將建制村恢復到2002年以前的288個，新恢復的104個村目前沒有村委會班子及村委會印章，也不履行職責。2005年全縣應換屆選舉184個村委會，因高樂山、尖山、甲馬池、活龍坪、忠堡5個鄉鎮推行聯村村委會選舉和“聯村共治”（后改稱“聯村自治”），實際上換屆選舉119個村委會。2007年3月，小村、清坪、黃金洞3個鄉鎮仿效高樂山等鄉鎮推行“聯村自治”，將建制村由8個、29個、15個分別聯成4個、10個、6個，因屬屆中調整，由鄉鎮下派干部結合原村委會部分成員組成20個聯村工作隊代替原52個村委會實行“聯村自治”。至此，該縣實際運轉的村委會又縮減了32個，即咸豐縣目前處于正常工作狀態的村委會、聯村村委會、聯村工作隊總數為87個。

二、“聯村自治”對基層政權建設的影響

（一）“聯村自治”的積極影響

咸豐縣“聯村自治”是在不變更原行政村行政區劃，不改變原行政村債權、債務、合同和生產資料、資源權屬等經濟關系的前提下，本著“村民資源、就近便利、優勢互補、互惠互利”的原則，由兩個或兩個以上的行政村組成一個聯合自治組織，對屬于行政村的事務進行集中管理，使村級聯成集聚、競爭、協同發展的局面。“聯村自治”可以有效解決現有行政村規模偏小，難以整合資源、集中力量辦大事的問題；可以有效解決政府不滿意、村干部不滿意、村民不滿意的問題。總而言之，“聯村自治”的好處顯而易見：一是減少了村干部職位，提高了村干部待遇；二是促進了村干部作風轉變，解決了村級組織軟弱渙散問題；三是促進了資源整合，加快了村級經濟發展；四是理順了工作關系，降低了行政成本；五是提高了村干部工作能力，創新了基層組織設置。

（二）“聯村自治”的消極影響

目前咸豐縣大多數鄉鎮都在推行“聯村自治”。“聯村自治”，作為新時期山區村級管理模式的一種探索，其長期效果需要進一步觀察。對照《中華人民共和國村民委員會組織法》（以下簡稱“村委會組織法”）和《湖北省村民委員會選舉辦法》相關規定，該縣部分鄉鎮在推行“聯村自治”過程中存在執法不嚴格、程序不到位等問題，需要加以注意和改進。

1、《村委會組織法》仍然是現階段指導和規范農村基層群眾性自治組織建設和管理工作的基礎性法律文件。咸豐縣部分鄉鎮干部一說“聯村自治”，就是百分之百的好；一說《村委會組織法》，就是不合實際要修改，這種想法和言論，有以偏蓋全和浮躁之嫌，對基層自治組織建設，尤其是基層民主政治建設和社會主義和諧新農村建設有一定的負面影響。

2、鄉鎮人民政府提出村民委員會的設立、撤銷、范圍調整意見，是《村委會組織法》第八條賦予的權力，但是這種意見需召開村民會議或采取問卷調查等形式，征得多數村民同意，再報縣人民政府批準后組織實施。咸豐縣高樂山鎮馬河壩村13組村民郎安焉（原泡木園村支書）說，2005年的聯村選舉決定是鎮領導在鎮里的村干部會上突然宣布的，事前和事后均未征求過村民意見，也不清楚是否得到縣政府的批準。咸豐縣多數鄉鎮在不征求或不充分征求村民意見，且不經縣政府批準，就大范圍推行聯村選舉、“聯村自治”，是否合適，值得商榷。

3、《村委會組織法》第八條規定，村民委員會根據村民居住狀況、人口多少，按照便于群眾自治的原則設立。①咸豐縣高樂山鎮馬河壩村13組村民郎正焉說“聯村自治”雖有很多好處，但也存在群眾辦事比原來小村更麻煩的問題，比如辦砍伐證、身份證、宅基地手續等，要跑更遠的路，村民見村官比以前難多了。咸豐縣多數鄉鎮將1000人上下的建制村聯成5000人左右甚至多達7000多人的大村，在交通不便的山區不利于方便群眾和真正意義上的自治。

4、《村委會組織法》第九條規定，“村民委員會由主任、副主任和委員共三至七人組成，由村民直接選舉產生”；②第十一條規定，“任何組織或者個人不得指定、委派或者撤換村民委員會成員”。咸豐縣高樂山鎮官壩村（轄原官壩、牛欄界、龍坪、泡桐壩4個村）在2005年第六屆村委會換屆選舉產生聯村村委會后，又由鎮政府指定了一名村委會委員（計生專干）；尖山鄉唐崖司村也是2005年聯村村委會選舉后，由鄉政府任命了一名村委會委員（半脫產兼大組組長）。該縣大部分鄉鎮人民政府，在聯村村委會選舉后，有不遵守《村委會組織法》相關規定，直接任命和指定村干部的行為。

5、《村委會組織法》第九條規定，“村民委員會成員不脫離生產，根據情況，可以給予適當補助”。2002年6月24日，溫家寶總理《在全國農村“三個代表”重要思想學習教育活動總結表彰會議上的講話》上曾經強調，“一些地方選派鄉鎮干部到村里擔任支部書記，這種做法很好，加強了基層工作，也有利于培養鍛煉干部，對于那些一時沒有合適人選的村，尤其必要。但總體上講，還是要立足于從農民中培養村干部，并按照黨章的規定和村民自治的原則選舉產生干部。村干部應當是不拿工資、只拿補貼的農民，不要把村干部專職化、行政化”。③咸豐縣部分鄉鎮“聯村自治”中的村干部脫產坐班以及高薪酬（人月均1000多元）制度，凸顯了聯村村委會的行政性，削弱了村委會對村民自我管理、自我教育、自我服務的自治功能，不利于基層民主政治建設。

三、“聯村自治”的幾點啟示

（一）著力提升鄉鎮干部依法行政的能力

“鄉政村治”是目前農村實行的一項以鄉鎮管理為關鍵、以村民自治為主要內容的基層治理模式，村民自治的成效如何，在很大程度上取決于鄉鎮管理的水平高低和合法程度。從鄉鎮的角度看，盡管實行了村民自治，但鄉鎮仍然習慣于將其當作自己的下級“準行政”單位和“二政府”，仍然按照傳統的領導指揮式的管理方式對村委會工作加以行政干涉。通過上文分析咸豐縣部分鄉鎮推行“聯村自治”，盡管有一些好處，但是在探索山區村級管理模式時，不乏“長官意志”“家長意識”的印跡，鄉鎮工作人員缺乏法律意識，對《村委會組織法》《湖北省村委會選舉辦法》沒有吃透，執行有偏差。因此，為迎接2008年即將到來的湖北省第七屆村委會換屆選舉順利開展和有序進行，不斷提高鄉鎮干部的法律素質，加大對其依法行政考核是十分必要，而且緊迫。

（二）鄉鎮政府與村委會的共同職責：提供公共服務

華中科技大學中國鄉村治理中心主任賀雪峰教授發表在《南方農村報》上的一篇文章《經濟快速發展不是新農村的方向》，引起了讀者的不同反應。其中一位基層工作者鞠昌華認為，村級組織的職責是提供公共服務。④我與鞠先生的觀點一致。稅費改革后，鄉鎮政府“要錢、要命”（指收稅與計劃生育工作）的時代已經終結。提供公共服務，是鄉鎮政府的當然職責，同時也離不開村級組織的協助。對有些村級組織做起來有優勢的行政性工作，如最低生活保障對象的初審、文化教育、體育場所的日常管理等，鄉鎮政府要依法采取“權隨責走、費隨事轉”的原則，委托村級組織承擔。在浙江農村，村級組織開展了大量的代理服務，便民服務，協助政府為村民開展致富發展、公益事業、綜合治理、證照代辦等服務，免除了村民的奔波之苦。我想，如果咸豐縣部分鄉鎮施行“聯村自治”的村子結合他們的實際，就不會出現像高樂山鎮馬河壩村13組村民郎正焉所敘說“聯村自治”雖有很多好處，但也存在群眾辦事比原來小村更麻煩的問題。

（三）村干部接受群眾評議方向是正確的

小村等鄉鎮在村委會屆中推行“聯村自治”過程中，采用“群眾測評”方式從原村委會成員中選拔脫產干部組成聯村工作隊。這一對村委會干部的選拔方式是值得肯定的。“聯村自治”本來就是對基層干部新時期山區村級管理模式的一種探索，不可苛求十全十美。好的保留，不好的改掉。為什么說群眾評議干部的方向是正確的？實踐是檢驗真理的唯一標準。目前，在部分地區，如湖北省通山縣已經試行村委會干部工資由村民代表票決，如果票決結果干部能夠拿到全額工資，鄉鎮政府不能攔截，這可在一定程度上理順鄉村關系，避免鄉鎮政府對村委會干部選拔的不正常干預，建立二者之間的良性互動。

四、結語

咸豐縣部分鄉鎮對村級組織和基層民主政治建設的改革探索，初衷是好的，具有積極意義。但是在改革和探索村級組織運行機制和管理體制的過程中，應該嚴格按照《村委會組織法》和《湖北省村民委員會選舉辦法》進行，不斷積累經驗，不斷總結，在實踐中不斷加強“四個民主”，否則，“四個民主”就會發展不平衡，重選舉，輕民主決策、民主管理和民主監督，只會造就“半拉子民主”，削弱“四個民主”建設。

注釋：

①《中華人民共和國村民委員會組織法》，轉引自《湖北省村民委員會選舉規程》[M]，武漢，湖北人民出版社，2005年版，p156。

②《中華人民共和國村民委員會組織法》，轉引自《湖北省村民委員會選舉規程》[M]，武漢，湖北人民出版社，2005年版，p157。

③全國村務公開協調小組辦公室編著：《健全和完善村務公開和民主管理制度學習讀本》，北京，中國青年出版社，2004年8月版，p145-147。

④《三農中國》http://www.snzg.cn/article /show.php?itemid-7179/page-1.html。

參考文獻：

[1]徐勇.中國農村村民自治[M].武漢：華中師范大學出版社.1997年版.

[2]涂用凱.基層政府在村委會選舉中的失范問題研究.江西教育學院學報（社會科學版）[J]，2002（8），第23卷第4期，p16.

（作者簡介：華中師范大學中國農村問題研究中心，碩士在讀，研究方向為基層政府治理。）