建立服務型政府：路還有多遠

在社會主義市場經濟體制框架中，企業制度、市場機制和政府管理體制是三個最重要的組成部分。其中企業制度是市場經濟的微觀基礎，是創造財富和形成競爭力的源泉；市場機制是配置資源、調節供求、優化結構的基本方式；政府是維護公平競爭、保障經濟主體合法權益、保持經濟和社會穩定的制度建設者和保護者。改革近30年來，我們在現代企業制度建設、市場建設和政府行政管理體制改革等方面都取得了進展，但是從協調性、適應性和均衡性方面來看，政府行政管理體制的改革明顯滯后于前兩項改革。

黨的十六大提出了全面建設小康社會的宏偉目標，要求抓住二十一世紀頭20年的戰略機遇期，集中力量，全面建設惠及十幾億人口的小康社會，使經濟更加發展，民主更加健全，科技更加進步，文化更加繁榮，社會更加和諧，人民生活更加殷實。從目前低水平、不全面和發展很不平衡的社會主義初級階段的小康向高水平的小康，是一次偉大的社會變革和發展，是對政府行政水平和管理服務能力的重大考驗。因此，黨的十六屆三中全會作出了《中共中央關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》，提出要加快轉變政府職能，繼續完善行政管理體制，建設行為規范、運轉協調、公正透明、廉潔高效的行政體系。緊接著，黨的十六屆六中全會又對構建社會主義和諧社會作出了全面部署，強調要建設服務型政府，強化社會管理和公共服務職能。

黨的十七大報告中，再一次對“加快行政管理體制改革，建設服務型政府”進行了詳細闡述：健全政府職責體系，完善公共服務體系，推進電子政務，強化社會管理和公共服務。加快推進政企分開、政資分開、政事分開、政府與市場中介組織分開，規范行政行為，加強行政執法部門建設，減少和規范行政審批，減少政府對微觀經濟運行的干預。

自改革開放以來，我國已經分別在1982年、1988年、1993年、1998年和2003年進行了五次較大規模和幅度的改革與調整。行政管理體制的改革再實質上取得了很大成就。但從黨的幾次全會上對于行政管理體制改革的關注和要求看，說明了在建設和諧社會和小康社會中這個問題的重要性和關鍵程度，也含蓄地表明行政管理體制依然滯后，依然沒有達到預期目標。

建設服務型政府，從根本上說是由人民政府的性質所決定的。我們的政府是由共產黨作領導核心的，全心全意為人民服務是黨的宗旨，同時是政府的基本職能和本職特征。黨的宗旨和政府的性質決定了政府必須盡最大努力代表人民意志，全心全意為人民服務。此外，從法理角度講，政府的設立目的就是為了全民的幸福和便利。

鄧小平同志是中國改革開放的總設計師，也是總指揮長，很早以前，他就針對政府管理體制中存在的問題提出了尖銳的批評：“我們的各級領導機關，都管了很多不該管、管不好、管不了的事，這些事只要有一定的規章，放在下面，放在企業、事業、社會單位，讓他們真正按民主集中制自行處理，本來可以很好辦，但是統統拿到黨政機關，拿到中央部門來，就很難辦。”自從中國步入社會主義市場經濟軌道后，我們的官員，我們的學者，我們的媒體就一再提醒大家：社會主義市場經濟體制下，行政干預必須退出市場領域，有問題必須找市場解決。而實際情況是，一旦出現問題大家立即找政府，找市長。出現這種狀況，其中有群眾觀念沒有改變、定勢思維還在起作用的問題，也有政府名義上退出了市場，實際工作中依然慣于統問統管，什么事都大包大攬，干預經濟事務過多過細的原因。既然工廠生產什么產品是市長決定的，農民種什么作物是縣長拍板的，產品滯銷自然就應當由市長、縣長負責，工人沒有工資，農民沒有口糧當然也應當找市長、縣長尋求解決辦法。否則，那就是毫不負責任了。這就是權責一致，市長、縣長不應該喊冤枉。

建設服務型政府，是建設社會主義小康社會的必然要求，由于我們仍然處于社會主義初級階段，加之長期受到封建殘余思想及愚民政策影響，為民父母，單純管理思想還比較嚴重，政府的權利還是比較大，甚至超越了應有的范圍和尺度。比如大量公共資源的分配，國有企業的利益歸屬，公共服務設施的管護和利用等等。

建設服務型社會，是完善社會主義市場經濟體制的迫切要求。服務型政府的主要標志應該是堅持全心全意為人民服務的宗旨，把為人民服務作為政府一切活動的出發點和落腳點。在機構設置和職能確定上以強化公共服務能力、提高服務質量和效率為目標，增加政府統籌社會公共資源配置的透明度，保證社會正義，維護政治和經濟秩序，做好人民和社會的“守夜人”。社會主義市場條件下，市場與政府是完全不同的范疇，各有分工，各負其責，市場依自身規律發展完善，政府負責主持正義和維護秩序。過去政府與市場難解難分，至今仍藕斷絲連，這種既當裁判又當運動員的歷史，是制約社會主義市場體制發育完善的體制性弊端。社會主義市場經濟體制，迫切要求政府從“越位”的地方“退位”，在“缺位”的地方“補位”。把不該管的事情交給該管的單位，把該管的事情一定管好，把誰也不管的事情責無旁貸地率先管起來。對于出現管理秩序混亂的局面進行調研、分析、厘正和重新安排規范。

目前，我們的政府距離服務型政府還有相當差距，一部分人對權力難舍難分，或者明著交權，暗中掌控關鍵環節；或者交出一部分利潤較小的權力，變通掌握實際權力；有的習慣于管理，不知道如何服務，或者坐在辦公室等人來接受或“領取”服務；有的放了左面的權，又設立了右面的權；有的“管理型事業單位”更是活像從政府模式“克隆”而來，一方面決策，正面決策之后轉身開始執行。既享受政府型工薪，又有事業性收費許可。人常說，由儉入奢易，由奢入儉難。觀念沒有徹底轉變以前，人們未真正樹立服務意識之前，僅僅從形式上轉變容易是容易，但不解決問題。譬如說，環境污染問題，盡管有法律和法規作后盾，仍然呈現處置不力狀態，你只管下達限期治理通知書，污水污物我依然任之由之。記者曝光、領導批示之后，提出的解決辦法不是追究相關部門不作為的責任，而是協商如何加大環境保護部門處罰權。在有些地方，權力最大化依舊就是管理部門的唯一追求，處罰權成為有效管理的唯一“尚方寶劍”。城市里的路燈經常被毀，井蓋經常被盜，社會輿論嘩然時，市政管理部門滿腹委屈地申辯：政府沒有賦予我們執法權，出現這種情況我們也沒有辦法。市政部門作為建設部門可能沒有行政執法權，但是，我們的城管部門有啊，是否可以加強對公共設施的管理維護？是否可以不僅僅在白天對付擺小攤賣大豆的，晚上也派人巡視檢查一下？公安部門可是有管理權也有執法權，是否可以對于收購井蓋、電纜、鋼筋、鐵軌的廢品收購站經常性地檢查并嚴厲處罰呢？為什么一提到管理就馬上聯想到執法權，就想到攏齊十八般兵器獨自打天下？政府設置的相關管理部門對于該管的問題置之不理合適嗎？

關于政府的服務意識是一個令許多人反復詰問和許多人不斷辯解的難題，政府必須有所作為，否則就叫素餐尸位，正確而恰當地運用宏觀調節和公平裁決權就叫依法行政，不該管的瞎管就叫越位或亂作為，該管的沒有管好就是管理不力或無所作為。政府為什么會管一些本不該管的事呢？追根溯源還是忘記了全心全意為人民服務的宗旨，轉而追求經濟利益甚至是部門經濟利益了。當許多貧困家庭子女和進城務工人員子女上學問題未引起足夠重視時，政府部門卻在為在學校推行“學生奶”“學生水”忙個不亦樂乎；當城市各類車輛猛增，人們為尋覓停車位叫苦不迭時，政府部門不是解民之憂而是為了收取停車費爭來爭去；政府設立長假期鼓勵人們出去游覽，又以供求關系為名大幅度提高門票價格，此種現象，任你巧舌如簧，任你口吐蓮花，明眼人一看就知曉是在管理還是服務，是在為民還是為錢。還有，為什么如今的“一把手”特別喜歡親自抓“項目”？項目是大把大把花錢的事，花錢誰不會，況且可以樹立形象，即便不叫形象工程，畢竟形象在那兒擺著。看得見，摸得著，千古流芳。而對于抓質量、抓民生、抓生態保護的事要躲著走，抓了三年五年，又費心又流汗，效果還不顯著。

如何才能建設服務型政府，必須從宗旨、出發點和落腳點上考慮，從載舟覆舟上考慮，從皮與毛的關系考慮，而不是從“父母官”“天子”或“牧師”的角度去考慮。因此，如果僅僅做表面文章，妝扮出為民服務的架式，就會將服務型理解為設立幾個市長電話、建設一座氣派的服務大廳，召開幾次動員大會，觀念和體制依然故我，其結果就會像許多地方出現的問題一樣：大廳里辦事效率仍然不高——因為部門職能交叉，有些事情誰都在爭著管，有些事情誰都不愿管；市長電話要么不通，通了也是起個問訊或“導播”作用，叫你去其他部門詳細咨詢，絕不會一竿子插到底給你一個負責任的回答。如果不從體制和觀念上真正解決問題，公務員依舊重權力輕責任，重管理輕服務，形式主義的東西就只能是糊弄人的花架子，充其量點綴一下本地媒體的新聞版面而已。

過去，我們的公務員常常會言不由衷地謙稱自己是“公仆”，但是如果人民作為主人不但使喚不動自己的公仆，甚至連面都見不到，話也說不上，那算哪門子公仆，誰又愿意雇傭這樣的公仆？實際上，叫公仆未必恰當，叫服務員更好一些，只是，我們的服務員一定從形式到內容都體現人民雇傭，人民決定去留的使用方式。那時候，服務型政府中就會集中起大批樂意當服務員、善于當服務員、能當好服務員的工作人員。進入公務員隊伍應當有嚴格的標準和品德要求，有劣跡、有前科的不行，說謊欺騙的不行，以權謀私的不行，不干實事的不行，消極怠工的不行，一句話，人民不滿意的就掃地出門。人民可以問責，政府不能不回答；有過失就引咎辭職，有錯誤就罷免，有責任就追究。

（作者：北京對外經濟貿易大學國際經濟與貿易學院2005級學生）