建立服務(wù)型政府：路還有多遠(yuǎn)

在社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制框架中，企業(yè)制度、市場機(jī)制和政府管理體制是三個(gè)最重要的組成部分。其中企業(yè)制度是市場經(jīng)濟(jì)的微觀基礎(chǔ)，是創(chuàng)造財(cái)富和形成競爭力的源泉；市場機(jī)制是配置資源、調(diào)節(jié)供求、優(yōu)化結(jié)構(gòu)的基本方式；政府是維護(hù)公平競爭、保障經(jīng)濟(jì)主體合法權(quán)益、保持經(jīng)濟(jì)和社會(huì)穩(wěn)定的制度建設(shè)者和保護(hù)者。改革近30年來，我們在現(xiàn)代企業(yè)制度建設(shè)、市場建設(shè)和政府行政管理體制改革等方面都取得了進(jìn)展，但是從協(xié)調(diào)性、適應(yīng)性和均衡性方面來看，政府行政管理體制的改革明顯滯后于前兩項(xiàng)改革。

黨的十六大提出了全面建設(shè)小康社會(huì)的宏偉目標(biāo)，要求抓住二十一世紀(jì)頭20年的戰(zhàn)略機(jī)遇期，集中力量，全面建設(shè)惠及十幾億人口的小康社會(huì)，使經(jīng)濟(jì)更加發(fā)展，民主更加健全，科技更加進(jìn)步，文化更加繁榮，社會(huì)更加和諧，人民生活更加殷實(shí)。從目前低水平、不全面和發(fā)展很不平衡的社會(huì)主義初級階段的小康向高水平的小康，是一次偉大的社會(huì)變革和發(fā)展，是對政府行政水平和管理服務(wù)能力的重大考驗(yàn)。因此，黨的十六屆三中全會(huì)作出了《中共中央關(guān)于完善社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》，提出要加快轉(zhuǎn)變政府職能，繼續(xù)完善行政管理體制，建設(shè)行為規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的行政體系。緊接著，黨的十六屆六中全會(huì)又對構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)作出了全面部署，強(qiáng)調(diào)要建設(shè)服務(wù)型政府，強(qiáng)化社會(huì)管理和公共服務(wù)職能。

黨的十七大報(bào)告中，再一次對“加快行政管理體制改革，建設(shè)服務(wù)型政府”進(jìn)行了詳細(xì)闡述：健全政府職責(zé)體系，完善公共服務(wù)體系，推進(jìn)電子政務(wù)，強(qiáng)化社會(huì)管理和公共服務(wù)。加快推進(jìn)政企分開、政資分開、政事分開、政府與市場中介組織分開，規(guī)范行政行為，加強(qiáng)行政執(zhí)法部門建設(shè)，減少和規(guī)范行政審批，減少政府對微觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的干預(yù)。

自改革開放以來，我國已經(jīng)分別在1982年、1988年、1993年、1998年和2003年進(jìn)行了五次較大規(guī)模和幅度的改革與調(diào)整。行政管理體制的改革再實(shí)質(zhì)上取得了很大成就。但從黨的幾次全會(huì)上對于行政管理體制改革的關(guān)注和要求看，說明了在建設(shè)和諧社會(huì)和小康社會(huì)中這個(gè)問題的重要性和關(guān)鍵程度，也含蓄地表明行政管理體制依然滯后，依然沒有達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。

建設(shè)服務(wù)型政府，從根本上說是由人民政府的性質(zhì)所決定的。我們的政府是由共產(chǎn)黨作領(lǐng)導(dǎo)核心的，全心全意為人民服務(wù)是黨的宗旨，同時(shí)是政府的基本職能和本職特征。黨的宗旨和政府的性質(zhì)決定了政府必須盡最大努力代表人民意志，全心全意為人民服務(wù)。此外，從法理角度講，政府的設(shè)立目的就是為了全民的幸福和便利。

鄧小平同志是中國改革開放的總設(shè)計(jì)師，也是總指揮長，很早以前，他就針對政府管理體制中存在的問題提出了尖銳的批評：“我們的各級領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，都管了很多不該管、管不好、管不了的事，這些事只要有一定的規(guī)章，放在下面，放在企業(yè)、事業(yè)、社會(huì)單位，讓他們真正按民主集中制自行處理，本來可以很好辦，但是統(tǒng)統(tǒng)拿到黨政機(jī)關(guān)，拿到中央部門來，就很難辦。”自從中國步入社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)軌道后，我們的官員，我們的學(xué)者，我們的媒體就一再提醒大家：社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制下，行政干預(yù)必須退出市場領(lǐng)域，有問題必須找市場解決。而實(shí)際情況是，一旦出現(xiàn)問題大家立即找政府，找市長。出現(xiàn)這種狀況，其中有群眾觀念沒有改變、定勢思維還在起作用的問題，也有政府名義上退出了市場，實(shí)際工作中依然慣于統(tǒng)問統(tǒng)管，什么事都大包大攬，干預(yù)經(jīng)濟(jì)事務(wù)過多過細(xì)的原因。既然工廠生產(chǎn)什么產(chǎn)品是市長決定的，農(nóng)民種什么作物是縣長拍板的，產(chǎn)品滯銷自然就應(yīng)當(dāng)由市長、縣長負(fù)責(zé)，工人沒有工資，農(nóng)民沒有口糧當(dāng)然也應(yīng)當(dāng)找市長、縣長尋求解決辦法。否則，那就是毫不負(fù)責(zé)任了。這就是權(quán)責(zé)一致，市長、縣長不應(yīng)該喊冤枉。

建設(shè)服務(wù)型政府，是建設(shè)社會(huì)主義小康社會(huì)的必然要求，由于我們?nèi)匀惶幱谏鐣?huì)主義初級階段，加之長期受到封建殘余思想及愚民政策影響，為民父母，單純管理思想還比較嚴(yán)重，政府的權(quán)利還是比較大，甚至超越了應(yīng)有的范圍和尺度。比如大量公共資源的分配，國有企業(yè)的利益歸屬，公共服務(wù)設(shè)施的管護(hù)和利用等等。

建設(shè)服務(wù)型社會(huì)，是完善社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的迫切要求。服務(wù)型政府的主要標(biāo)志應(yīng)該是堅(jiān)持全心全意為人民服務(wù)的宗旨，把為人民服務(wù)作為政府一切活動(dòng)的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。在機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能確定上以強(qiáng)化公共服務(wù)能力、提高服務(wù)質(zhì)量和效率為目標(biāo)，增加政府統(tǒng)籌社會(huì)公共資源配置的透明度，保證社會(huì)正義，維護(hù)政治和經(jīng)濟(jì)秩序，做好人民和社會(huì)的“守夜人”。社會(huì)主義市場條件下，市場與政府是完全不同的范疇，各有分工，各負(fù)其責(zé)，市場依自身規(guī)律發(fā)展完善，政府負(fù)責(zé)主持正義和維護(hù)秩序。過去政府與市場難解難分，至今仍藕斷絲連，這種既當(dāng)裁判又當(dāng)運(yùn)動(dòng)員的歷史，是制約社會(huì)主義市場體制發(fā)育完善的體制性弊端。社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制，迫切要求政府從“越位”的地方“退位”，在“缺位”的地方“補(bǔ)位”。把不該管的事情交給該管的單位，把該管的事情一定管好，把誰也不管的事情責(zé)無旁貸地率先管起來。對于出現(xiàn)管理秩序混亂的局面進(jìn)行調(diào)研、分析、厘正和重新安排規(guī)范。

目前，我們的政府距離服務(wù)型政府還有相當(dāng)差距，一部分人對權(quán)力難舍難分，或者明著交權(quán)，暗中掌控關(guān)鍵環(huán)節(jié)；或者交出一部分利潤較小的權(quán)力，變通掌握實(shí)際權(quán)力；有的習(xí)慣于管理，不知道如何服務(wù)，或者坐在辦公室等人來接受或“領(lǐng)取”服務(wù)；有的放了左面的權(quán)，又設(shè)立了右面的權(quán)；有的“管理型事業(yè)單位”更是活像從政府模式“克隆”而來，一方面決策，正面決策之后轉(zhuǎn)身開始執(zhí)行。既享受政府型工薪，又有事業(yè)性收費(fèi)許可。人常說，由儉入奢易，由奢入儉難。觀念沒有徹底轉(zhuǎn)變以前，人們未真正樹立服務(wù)意識(shí)之前，僅僅從形式上轉(zhuǎn)變?nèi)菀资侨菀祝唤鉀Q問題。譬如說，環(huán)境污染問題，盡管有法律和法規(guī)作后盾，仍然呈現(xiàn)處置不力狀態(tài)，你只管下達(dá)限期治理通知書，污水污物我依然任之由之。記者曝光、領(lǐng)導(dǎo)批示之后，提出的解決辦法不是追究相關(guān)部門不作為的責(zé)任，而是協(xié)商如何加大環(huán)境保護(hù)部門處罰權(quán)。在有些地方，權(quán)力最大化依舊就是管理部門的唯一追求，處罰權(quán)成為有效管理的唯一“尚方寶劍”。城市里的路燈經(jīng)常被毀，井蓋經(jīng)常被盜，社會(huì)輿論嘩然時(shí)，市政管理部門滿腹委屈地申辯：政府沒有賦予我們執(zhí)法權(quán)，出現(xiàn)這種情況我們也沒有辦法。市政部門作為建設(shè)部門可能沒有行政執(zhí)法權(quán)，但是，我們的城管部門有啊，是否可以加強(qiáng)對公共設(shè)施的管理維護(hù)？是否可以不僅僅在白天對付擺小攤賣大豆的，晚上也派人巡視檢查一下？公安部門可是有管理權(quán)也有執(zhí)法權(quán)，是否可以對于收購井蓋、電纜、鋼筋、鐵軌的廢品收購站經(jīng)常性地檢查并嚴(yán)厲處罰呢？為什么一提到管理就馬上聯(lián)想到執(zhí)法權(quán)，就想到攏齊十八般兵器獨(dú)自打天下？政府設(shè)置的相關(guān)管理部門對于該管的問題置之不理合適嗎？

關(guān)于政府的服務(wù)意識(shí)是一個(gè)令許多人反復(fù)詰問和許多人不斷辯解的難題，政府必須有所作為，否則就叫素餐尸位，正確而恰當(dāng)?shù)剡\(yùn)用宏觀調(diào)節(jié)和公平裁決權(quán)就叫依法行政，不該管的瞎管就叫越位或亂作為，該管的沒有管好就是管理不力或無所作為。政府為什么會(huì)管一些本不該管的事呢？追根溯源還是忘記了全心全意為人民服務(wù)的宗旨，轉(zhuǎn)而追求經(jīng)濟(jì)利益甚至是部門經(jīng)濟(jì)利益了。當(dāng)許多貧困家庭子女和進(jìn)城務(wù)工人員子女上學(xué)問題未引起足夠重視時(shí)，政府部門卻在為在學(xué)校推行“學(xué)生奶”“學(xué)生水”忙個(gè)不亦樂乎；當(dāng)城市各類車輛猛增，人們?yōu)閷ひ捦＼囄唤锌嗖坏鼤r(shí)，政府部門不是解民之憂而是為了收取停車費(fèi)爭來爭去；政府設(shè)立長假期鼓勵(lì)人們出去游覽，又以供求關(guān)系為名大幅度提高門票價(jià)格，此種現(xiàn)象，任你巧舌如簧，任你口吐蓮花，明眼人一看就知曉是在管理還是服務(wù)，是在為民還是為錢。還有，為什么如今的“一把手”特別喜歡親自抓“項(xiàng)目”？項(xiàng)目是大把大把花錢的事，花錢誰不會(huì)，況且可以樹立形象，即便不叫形象工程，畢竟形象在那兒擺著。看得見，摸得著，千古流芳。而對于抓質(zhì)量、抓民生、抓生態(tài)保護(hù)的事要躲著走，抓了三年五年，又費(fèi)心又流汗，效果還不顯著。

如何才能建設(shè)服務(wù)型政府，必須從宗旨、出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)上考慮，從載舟覆舟上考慮，從皮與毛的關(guān)系考慮，而不是從“父母官”“天子”或“牧師”的角度去考慮。因此，如果僅僅做表面文章，妝扮出為民服務(wù)的架式，就會(huì)將服務(wù)型理解為設(shè)立幾個(gè)市長電話、建設(shè)一座氣派的服務(wù)大廳，召開幾次動(dòng)員大會(huì)，觀念和體制依然故我，其結(jié)果就會(huì)像許多地方出現(xiàn)的問題一樣：大廳里辦事效率仍然不高——因?yàn)椴块T職能交叉，有些事情誰都在爭著管，有些事情誰都不愿管；市長電話要么不通，通了也是起個(gè)問訊或“導(dǎo)播”作用，叫你去其他部門詳細(xì)咨詢，絕不會(huì)一竿子插到底給你一個(gè)負(fù)責(zé)任的回答。如果不從體制和觀念上真正解決問題，公務(wù)員依舊重權(quán)力輕責(zé)任，重管理輕服務(wù)，形式主義的東西就只能是糊弄人的花架子，充其量點(diǎn)綴一下本地媒體的新聞版面而已。

過去，我們的公務(wù)員常常會(huì)言不由衷地謙稱自己是“公仆”，但是如果人民作為主人不但使喚不動(dòng)自己的公仆，甚至連面都見不到，話也說不上，那算哪門子公仆，誰又愿意雇傭這樣的公仆？實(shí)際上，叫公仆未必恰當(dāng)，叫服務(wù)員更好一些，只是，我們的服務(wù)員一定從形式到內(nèi)容都體現(xiàn)人民雇傭，人民決定去留的使用方式。那時(shí)候，服務(wù)型政府中就會(huì)集中起大批樂意當(dāng)服務(wù)員、善于當(dāng)服務(wù)員、能當(dāng)好服務(wù)員的工作人員。進(jìn)入公務(wù)員隊(duì)伍應(yīng)當(dāng)有嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)和品德要求，有劣跡、有前科的不行，說謊欺騙的不行，以權(quán)謀私的不行，不干實(shí)事的不行，消極怠工的不行，一句話，人民不滿意的就掃地出門。人民可以問責(zé)，政府不能不回答；有過失就引咎辭職，有錯(cuò)誤就罷免，有責(zé)任就追究。

（作者：北京對外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)國際經(jīng)濟(jì)與貿(mào)易學(xué)院2005級學(xué)生）