淺談我國政府危機管理中的預防

［摘 要］ 危機的發生已經成為現代社會生活中一種常見現象。一般情況下，危機的發生往往是突發性的，難以預見，特別是自然災害造成的危機事件，由于很難發現造成危機的原因，使得危機的解決頗為棘手，因此防患于未然的工作就顯得更為重要。在本文中，作者試圖通過目前我國危機管理中存在的弊端，并結合國外的經驗，提出了一些預防危機管理的建議。

［關鍵詞］ 我國政府 危機管理 預防

一、危機與危機管理

無論是從決策的角度定義危機，還是從沖突的角度定義危機，危機指對公共安全、社會穩定、國家政權有較大影響的“危險”狀態都是第一位的含義。因此，美國學者羅森豪爾特認為，危機是指對一個社會系統的基本價值和行為準則架構產生嚴重威脅，并且在時間壓力和不確定性極高的情況下必須對其做出關鍵決策的事件。按危機的基本動因分類，危機主要包括：一是因不可抗力引起的自然災害，如地震、火山、臺風和雪災等；二是非故意性人為事故，如核泄露、火災等；三是由社會中對抗的統一體引發沖突行為而導致的社會失衡與混亂，如美國的“9·11”恐怖襲擊事件就是最為典型的例子。

所謂政府危機管理，主要是指政府為了避免或者減輕危機和緊急事態所帶來的嚴重威脅、重大沖擊和損害，有計劃、有組織的學習、制定和實施一系列的管理措施和相應策略，包括應付危機的準備、應付危機的運作與危機的解決等不斷學習和適應的過程。危機管理過程需要管理科學家、政府官員和相關專業工作者共同參與、共同研究。當今社會，突發性危機事件不斷增多，更加迫切需要加強政府的危機管理。正如美國前國防部長麥克納馬拉所說：“今后的戰略可能不復存在，取而代之的將是危機管理。”

政府危機管理的目的主要有兩個：其一是限制危機源，通過對可能導致突發性事件等危機的原因進行限制，以達到避免危機的目的；其二是建立和完善危機管理的組織及制度，以應對未來可能發生的危機，在有限的時間等嚴格制約的條件下，使事態恢復正常。

二、政府危機預防的重要性、可能性和緊迫性

從經濟學的角度講，對政府危機管理來說，最合理、最有效也最經濟的資源配置方式是對危機進行預防和準備，盡最大的努力去消除危機或是減輕危機對資源的浪費。限于篇幅限制，本文主要是從危機前的預防來談政府的危機管理。

對于預防的重要性，《荀子·大略》中就有“事至后慮者謂之后，后則事不舉；患至而后慮者謂之困，困則禍不可御”；《左傳·襄公》中亦有“居安思危，思則有備，有備無患”的記載。不僅在中國古代，國外的一些學者同樣認識到了危機前預防的重要性。戴維斯·揚曾經說過：“面對你首先的目標就是要盡快結束危機，而比這更重要的是要做到防患于未然。”美國行政學家奧斯本和蓋布勒提出了“有預見性的政府——預防而不是治療”的治理范式。他們認為政府事前的預防重于事后的補救，政府應該重視戰略思考和長期規劃，能夠針對未來可能發生的危機，事前做出妥善的安排。政府管理的目的是“使用少量的錢預防，而不是花大量錢治療”。2004年的印度洋海嘯事件就是因為防范措施不到位，而造成了不可挽回的巨大生命和財產損失。

表面上看，危機具有不確定性，而且有時來的特別突然，令人措手不及。但是，危機來臨之前往往會顯示出一些可以發現的規律和征兆，即使是部分地掌握了危機發生、演變的規律性，也會大大地有利于改進危機的發生概率。因此，危機的不確定性并不等同于危機的神秘性，許多危機是可以通過捕捉信息而加以預測和預防的，這就使得我們對危機進行預防成為可能。

根據世界發展進程的規律，當一個國家或地區的人均GDP 處于1000——3000美元的發展階段時，往往是危機的頻發時期。2003年，我國人均GDP首次突破了1000美元，這就提醒我們：我國已經進入了一個危機的頻發時期。近年來，我國突發性危機事件接連不斷，從1998年的特大洪災到2004年的強熱帶風暴“云娜”和“艾利”，再到2007年底中國南方的雪災，從“非典”到禽流感，從北京密云踩踏事故到重慶氯氣爆炸事故，從劣質奶粉到陳家山特大礦難等安全生產事件，這些突發性、緊急性、高度不確定性和極大危害性的事件不僅給政府敲響了警鐘，更對我國政府加強危機預防的緊迫性提出了要求。

三、我國政府危機預防中的缺陷

鑒于我國目前正處于危機爆發的頻發階段，政府危機管理前預防工作的重要性和緊迫性就更為突顯。然而，目前我國政府對危機前的預防管理體系卻存在著諸多的不足。

1、中國民眾的安全危機意識比較淡薄，政府也缺乏對危機發生前的教育和培訓工作。由于缺乏危機意識，當危機來臨時，人們便手足無措，立即陷入恐慌之中，給政府處理危機帶來極大困難。在實際社會生活中，這樣的例子比比皆是。

2、缺乏一部全面、綜合和權威性的危機預案法。我國目前雖然已經制定了一些對付危機前的法律法規，如《防洪法》、《消防法》、《防震減災法》和《安全生產法》等，但他們在體系上都是相互獨立的，缺乏一部綜合性的、針對全部危機事件都適用的法典，不利于危機處理的整體協調。

3、缺乏一個獨立的常設危機管理控制指揮機構。在我國，通常是每次災害發生后便臨時成立工作小組應付危機。臨時小組事先沒有也不可能有一個有效地危機預防及處理計劃。2003年“非典”疫情發生后，我國政府就組成了防治“非典”指揮部，吳儀副總理任總指揮，成立的“北京防治非典型肺炎聯合工作小組”就屬于臨時組建的處理機構。令人遺憾的是，在今年的“大部制”機構改革中，我們仍然沒有看到類似危機常設部門的出現。

4、政府未充分發揮社會各階層的作用。從中國政府職能的設置看，一直是政府行政職能較強，社會職能和公眾服務職能較弱。政府職能正處于轉型之中，公共服務型政府沒有完全形成。社會第三部門、自組織社團、企業、新聞媒體以及公民個人的積極性和作用尚未得到充分發揮，這樣也不利于我國危機管理和預防工作的開展。

四、我國危機預防的出路

通常情況下，危機本身并不是研究的最終目的，通過對危機的分析，歸納出預防危機的方法，才是危機研究的學術歸宿。20世紀60年代初，危機管理理論就已經在國外學術領域作為一門獨立的學科出現，經過近半個世紀的發展和完善，國外已經形成了一套相對完備危機預防體系，包括一些研究學者、機構設置、法律法規和相應的社會組織。我國的危機管理剛剛起步，危機管理理論研究也尚待深入。我們必須根據我國國情，借鑒國外經驗，尋求我國危機預防的出路。

1、提高國民的危機意識，制定科學的危機預警和預案。日本就是一個危機意識非常強的國家，日本政府不僅非常注重危機預防的準備工作，如進行一些室外的訓練和演習，使國民掌握一些危機時的預定方案和方法，而且非常重視危機預防的宣傳工作。由于危機的突發性，有些危機是無法預測的，因而事先做好危機的預案就極為重要。美國政府常常組織開展民間的危機自救，包括建立訓練裝備較佳的緊急自救隊伍，每年對他們進行實兵演練，使人們熟悉各種危機狀況。在個人層面上，特別加強個人對危機的認識，為他們提供基本應變常識，協助設計家庭應變計劃，指導購買合適的災難保險，并且呼吁危機發生時對老弱病殘加以扶助等等。

通過加強公眾危機意識訓練，可以使人們在危機發生時，按預定程序和方案來有條不紊地展開工作，這樣可以大大減少危機造成的損失，最終保護人民的生命財產安全。

2、將危機管理納入法律化軌道，建立一部系統全面、概括性強的綜合性危機法案。早在1961年日本就制定了《災害對策基本法》，該法基本建立了處理大型自然災害的體制。美國除了早期的《國家安全法》外，又先后在1976年頒布《全國緊急狀態法》、1996年頒布《反恐怖主義法》。蘇聯時期的人民代表大會曾于1990年4月頒布《緊急狀態法律制度法》，2001年5月又由普京簽署了《俄羅斯聯邦緊急狀態法》。

“善弈者謀勢，不善弈者謀子。”重視立法是政府在應對突發危機時高屋建瓴的明智之舉。雖然我國憲法有部分關于危機事態處理的規定，但缺乏全局性的國家安全法和“緊急事態法”，致使全國性的危機管理還是缺乏指導性的法律保障。因此，我們制定的基本法應該明確危機管理中的許多共性問題，特別是許多大的方針問題。當危機事件發生時，發生了什么樣的突發事件，就啟動什么樣的應急措施，從而發揮法律對社會無序狀態或者是緊急狀態的防范和矯正功能。

3、成立常設的危機管理控制指揮中心。危機管理控制指揮中心是危機預防管理的核心部分。美國于1979 年成立的聯邦危機管理局，是一個完全獨立的組織，其職責就是運用各種減緩、預防、回應和恢復等手段管理各種人為的和自然的危機，在危機情況下它的權力甚至比總統和國會還大，可以終止法律、沒收財產、中斷交通系統、遷移居民，可以在未得到任何批準的情況下逮捕和拘留公民。印度政府專門設有“危機管理小組”，其職責是監視隨時可能發生的各種災害，協調救援行動，調撥救災物資以及協調恢復交通和電訊等事務，該小組平時由內政部秘書負責。日本政府也常設了部一級的危機管理中心，由專任的大臣負責。

與國際社會相比，我國沒有一個獨立和常設的危機管理協調中心，災害發生后，一般都是臨時成立工作組應付危機，這種工作組不能保證危機管理工作的及時性和連續性，不能對危機處理的經驗教訓進行有效總結、分析和借鑒。在今天這樣一個高危機的社會里，危機處理不能疲于應付，臨時抱佛腳，只有成立常設規范的危機管理中心，才能對危機前的預防形成長期有效的經驗。

4、加強政府本身以及與NGO、媒體和公民個人的信息溝通聯動機制。美國政府危機管理體制的特點是政府運作規范，社會各階層廣泛參與，信息傳遞和分享迅速。日本政府危機管理體制的特點是法律體系完備，政府資金投入體系科學合理，社會參與體系健全。

社會學“緊急規范”理論認為，在緊急狀態下人們的行事規則容易受最先行為者的帶頭作用的影響，從而形成“緊急規范”，“緊急規范”一旦產生，就會對其他人的行為起到導向作用，因此政府在危機預防中的表率作用就顯得尤為重要。隨著社會的發展，現代政府的社會職能日益弱化，不可能面面俱到的管理所有的社會事務，因此，與NGO結合，利用社會資源就成為政府危機預防中的一個不可避免的趨勢。在美國，已經形成了非政府組織的危機管理社會網絡，如組織民間自主救援團體、民間社區災難聯防體系、民間慈善團體和民間宗教組織等。在危機管理中同樣重要的是媒體，在現代社會中它被稱為第四種權力，它不僅在危機發生過程中作為政府和公眾的代言人，而且可以監視危機發生前的各種可能潛在因素。在美國、俄羅斯、韓國等國家危機管理中都十分注重政府和媒體的合作，充分利用媒體的信息引導作用。傳播學的創始人韋爾伯·施拉姆曾經說過：“媒介一經出現，就參與了一切意義重大的社會變革。”最后，政府也應加強與社會公眾的溝通，發布權威、及時、準確的信息，讓人們了解政府在處理危機時已采取了哪些措施以及危機的最新進展，有利于保持群眾的冷靜和社會的秩序。增加公眾的積極參與作用，而不是用技術專家人員來取代公眾的參與。如在今年“兩會”的官方網站上就出現了“與總理拉家常”小板塊，這就充分體現了政府與公眾參與之間的直接溝通。

五、小結

政府危機管理最早是在二戰期間運用于軍事和外交，后冷戰期間更是迅速發展，如兩次柏林危機、古巴導彈危機、匈牙利事件、布拉格之春等都是危機管理的經典案例。隨著大規模國際危機發生的幾率減少和經濟、文化及社會狀況的變遷，現在的危機已經逐漸轉到應付國內本土災難和恐怖活動等突發性事件上；在工作方式上也主要從以帶有“人治”色彩的行政手段轉到依法行政手段，職能設置從分權管理到集中領導，傳統的政府危機管理由被動的、回應性行為的災后修復轉到災前防范。這些都是近年來各國危機管理的發展趨勢，也是我國政府危機管理和預防工作的發展趨勢。○

參考文獻：

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責任編輯 張榮輝