落實科學發展觀需要剛性的制度保證

用科學發展觀統領經濟社會發展，將其貫徹落實到改革開放和現代化建設的全過程，關系到我國現代化事業的全局和未來發展。黨的十六屆三中全會提出堅持以人為本、樹立全面協調可持續的發展觀以來，我國出現了經濟社會協調發展的良好勢頭。但是在落實科學發展觀的過程中仍然存在著一些問題，有的還很嚴重。造成這種情況的原因是多方面的，其中一個重要原因是缺乏剛性制度的約束和保證。

思想觀念的非直接現實性決定了科學發展觀需要借助制度來落實

在社會發展過程中，思想觀念具有十分重要的作用。有什么樣的思想觀念，就有什么樣的行為方式，從而會影響一個國家的發展方式、發展道路和發展戰略。樹立科學發展觀，對實現經濟社會全面、協調、可持續的發展，具有全局性、指導性和戰略性意義。

但科學發展觀畢竟是一種思想觀念和發展理念，不具有直接的現實性。任何思想觀念和發展理念只有變成現實，才能對實際發生作用。思想觀念要變成現實，可以經由三個途徑。

一是轉化為人的行動。思想觀念和發展理念作為事物本質和規律的反映，是人們對客觀世界的理性認識成果。這種理性認識成果要變成現實，必須化為人的實際行動。馬克思在《神圣家族》中曾經說過：“思想根本不能實現什么東西。為了實現思想，就要有使用實踐力量的人。”（《馬克思恩格斯全集》第2卷，人民出版社1957年版，第152頁）人是社會實踐的主體，也是歷史的創造者。科學發展觀要得以貫徹落實，必須首先內化為千百萬人民群眾的思想、理念、意志、目的和動機，并最終轉化為他們的實際行動。只有讓千百萬群眾理解和認同科學發展觀，自覺地實踐科學發展觀，我國經濟和社會才能實現全面、協調、可持續發展。

二是轉化為黨和國家的大政方針和政策、策略。思想觀念屬于“認知理性”，具有很強的抽象性，要將它們變成現實，還需要經由“實踐理性”這一中間環節，具體化為可操作的東西。自然科學的基礎理論要變成現實，必須轉化為應用科學和技術、方案、方法等等；社會科學理論特別是其中的思想觀念和意識形態要變為現實，重要途徑之一就是轉化為政黨和國家的路線、方針、政策和策略，借助國家力量支配人們的行為，干預社會的經濟生活、政治生活和思想文化生活。否則，它們就可能僅僅停留在教授的講壇上或學者的書齋里，不會對現實發生多大作用。黨和國家可以通過正確路線、方針的指引和正確政策策略的調控，保證科學發展觀的貫徹落實。

三是轉化為制度、體制和機制。制度也是思想觀念轉變為客觀現實的重要環節。它既是一定思想觀念的現實化、具體化，又是這些思想觀念得以實現和貫徹落實的重要保證。在科學發展觀轉化為現實的過程中，制度的作用主要表現在兩個方面：一是體現科學發展觀的基本理念。制度的建立首先源于客觀需要，同時也體現著一定的思想觀念，是政黨和國家根據特定的客觀需要在一定思想觀念的直接指導下建立起來的。發展目標、發展理念、發展戰略、發展道路等等雖然首先以觀念的形式表現出來，但只有通過制度才能在現實的層面上得到落實。從這個意義上講，思想觀念是制度的靈魂，制度是思想觀念的載體和軀殼。就我國當前來說，要落實科學發展觀，實現經濟和社會的全面、協調、可持續發展，就必須將科學發展觀的基本理念、精神實質、根本要求、主要原則等等內化和體現在黨和國家的制度、體制及其運作機制中，通過有效的制度、體制和機制，促進經濟社會的全面協調可持續發展。二是作為社會活動的重要規范，保證科學發展觀的貫徹落實。制度既是思想觀念的體現，又是思想觀念變成現實的重要社會條件和保證。它可以通過規定社會的經濟、政治、文化關系或規范制約人的行為活動，促進和保證科學發展觀等思想觀念的貫徹落實。因此從一定意義上說，堅持科學發展觀關鍵在落實，落實科學發展觀關鍵在制度，只有通過一系列制度設計、制度安排和制度創新，科學發展觀才能真正落到實處。

制度的剛性特征決定了它在落實科學發展觀方面的特殊重要作用

制度是一定社會為了共同生產、生活、交往和其他活動的需要建立起來的要求有關成員必須遵守的規范化的社會關系體系和行動準則。在落實科學發展觀的過程中，制度之所以具有特殊重要作用，是由制度本身的特點決定的。與思想觀念相比，制度具有導向性、強制性、根本性、穩定性和可操作性的特點。

1.制度具有導向性。制度作為社會關系體系，規定和規范著人們之間的相互關系。經濟制度是社會經濟關系的規范化，政治制度是社會政治關系的規范化，文化制度是社會思想文化關系的規范化，等等。社會的基本關系只有用制度的形式確定下來，才能穩固持久地存在和發揮作用。同時，制度又是一種行為規范，規范、引導、約束和整合人的行為，是人的行動必須遵循的準則，因而具有導向性特征。制度的導向作用主要表現在兩個方面，一是“導”，二是“止”。“導”即引導、激勵。但是制度的“導”與思想教育的“導”不同。后者主要是通過思想政治工作的說服教育，曉以利害，提高人的思想認識和行動的自覺性，從而達到引導的目的；前者則是通過一定的規定、規范和準則，通過現實的利害關系去達到引導的目的。“止”即禁止、約束，即通過一定的制度規范、法律規范和行為規范，禁止某些社會主體偏離正確軌道甚至危害社會生活的行為。因而“止”說到底也是一種“導”。不同的制度和體制，能夠激勵和誘導不同的行為方式，實現不同的目的。在社會發展過程中，制度通過規定人們做什么不做什么、該怎樣做不該怎樣做，什么行為會得到社會肯定、什么行為會得到社會懲罰，像一個指揮棒一樣引導著人們的行為活動，將其引導到有利于社會發展的軌道。

落實科學發展觀，也需要一定制度的約束和引導作用。現在我國一些地方和領域出現的重經濟指標、輕社會進步，重物質成果、輕人的價值，重眼前利益、輕長遠利益的現象，在一定程度上就與傳統的干部考核制度有關。傳統的干部考核制度主要依據經濟指標考核干部，結果造成了“干部出數字”、“數字出干部”的“怪圈”。如果根據科學發展觀的要求深化干部人事制度改革，改變現在的干部考評體系，評價干部的工作成績，就應既看經濟建設的成果，又看社會進步的結果；既看經濟增長的總量，又看群眾得到的實際利益；既看當前經濟社會發展的現狀，又看發展的后勁和可持續性。如果堅持和落實科學發展觀的干部得到褒獎和重用，弄虛作假、違背科學發展觀的干部受到批評和懲戒，就會引導廣大干部樹立正確的政績觀，堅持以人為本，以經濟建設為中心，全面加強社會主義物質文明、政治文明、精神文明建設，從組織制度上確保科學發展觀真正落到實處。

2.制度具有強制性。制度作為人的行為規范和活動準則，對人們的社會活動具有約束作用。但是這種約束與道德約束不同。道德對人的行動是一種內約束，通過主體的自覺自愿來實現；制度對人的行動是一種外約束，通過一系列相應的法律、法規、規章、準則等等來實現。道德立足于“應該”，是一種軟約束，有道德的主體會自覺遵守他們信奉的道德規范，不道德的主體不受道德規范的約束，而且在道德范圍內也沒有辦法懲罰不道德行為；制度則是受國家權力保護的，具有強制性，是一種硬約束，不管主體是否愿意和自覺，都“必須”和“不得不”遵守和服從。主體的自覺是重要的，但是光靠主體的自覺又是遠遠不夠的。現實生活中許多問題長期得不到解決，很大程度上就是因為缺乏必要的制度規定，或者說雖有某些制度規定，但又不具有剛性：執行和不執行一個樣，執行的得不到獎勵和肯定，違背的得不到懲罰。

制度的剛性特征對落實科學發展觀具有十分重要的作用。比如，雖然我們近年來反復強調資源環境保護、可持續發展，但是非法轉讓、占用土地，亂采濫挖礦產資源，以及濫捕、濫伐野生動植物等現象屢有發生。其中一個重要原因，就是缺乏行之有效的剛性的資源環境保護制度。只有根據科學發展觀的要求，建立健全嚴格的土地管理制度、資源開發利用制度、環境保護制度、野生動植物保護制度，并制定相應的法律法規，才能從根本上遏制浪費資源、破壞資源的現象，實現環境和人的可持續發展。

3.制度具有根本性。在社會生活中，制度是深層次的東西，其特點是具有全局性、根本性和長遠性。基本制度如此，具體制度也是如此。盡管具體制度是基于特定需要而建立的，適用范圍有限，但它們在其適用的特定范圍內都具有一定的普遍性：不僅在局部起作用，而且在全局中起作用；不僅對當前起作用，而且對長遠起作用；不僅能在社會表層起作用，而且能夠在社會深層起作用；不僅對某些人或某些單位有約束力，而且對同一類主體的所有人和所有單位都有約束力。因而在社會發展過程中，只有從制度入手，才能從根本上解決問題。

科學發展觀是適應全面建設小康社會的要求，針對現階段我國社會存在的突出問題提出來的。這些突出問題中有許多是深層次的，往往與現行的制度和體制有著密切關系，不從制度和體制入手，難以從根本上得到解決。比如，當前我國在一定程度上嚴重存在的收入差距過大問題，形成的原因是多方面的，有個人的，有社會的，有政策上的，有體制上的，但根本原因還是體制上的不健全和不完善。一些人利用體制上的缺陷和政策上的空子，通過權錢交易和其他不正當手段，在短時間內暴富起來。另外，收入差距逐漸拉大之后，我們又沒有很快相應地建立起比較完善的收入分配調節制度和社會保障制度，致使收入差距進一步拉大，在一定程度上嚴重影響了社會的和諧與經濟社會的協調發展。因此，要從根本上解決收入差距過大的問題，必須進一步深化經濟體制改革，加快相應社會制度的建設。

4.制度具有穩定性。一定制度一旦建立起來，就會在一定時期內保持相對的穩定性，不能朝令夕改。否則，社會的基本秩序就不可能建立，人們的社會活動也無所適從。當然，這并不是說制度不可以改變。制度也像其他事物一樣是可以改變的，但是只要一定制度賴以存在和發生作用的條件沒有發生根本改變，只要它還有存在的理由和必要，它就會繼續存在并發生作用。而且，制度的建立和廢止都必須經過一定的固定程序，這也在一定程度上決定和保證了制度的相對穩定性。制度的這種相對穩定性，使得它在落實科學發展觀的過程中具有不可替代的特殊重要作用。

堅持和落實科學發展觀不是權宜之計，而是我國經濟和社會長期發展的客觀要求，這就更需要制度的保證作用。如，科學發展觀要求統籌城鄉發展、統籌區域發展、統籌經濟社會發展、統籌人與自然和諧發展、統籌國內發展和對外開放，但是在實際中要做好“五個統籌”是很困難的。這不僅是因為人們對這些方面及其關系的認識不盡一致，還因為在經濟社會發展過程中難免會遇到困難曲折和出現意想不到的情況，在這種時候，最易發生思想觀念上的波動、領導注意力的轉移和政府政策的改變。如果我們根據科學發展觀的要求，建立起一系列相對穩定的制度、體制和機制，就能在一定程度上有效地保證正確政策的嚴肅性、穩定性、連續性，避免正確政策因領導人的更換、領導人的好惡或領導人注意力的改變而改變，保證經濟社會的全面協調可持續發展。

5.制度具有可操作性。按制度辦事，按法律辦事，是現代社會的基本特征。按制度辦事，能夠在一定程度上避免人治或主觀隨意性，使一定思想觀念和原則規定落到實處。這就要求制度必須具有可操作性。否則，制度就會成為有名無實的花架子，形同虛設，失去剛性制約力和生命力。大凡科學有效的制度，都有十分明確的指向和范圍，都有嚴格明確的規范和程序，因而具有很強的可操作性。對于制度及其實施來說，規范和程序有時更重要。沒有一定的規范和程序，或不按照規范和程序做，制度和原則就落不到實處，既定目的就得不到實現。我們國家有些理論和政策之所以落不到實處，一個重要原因就是缺乏必要的制度，或者雖有制度，但太原則、太籠統，缺乏具體明確的規范和配套措施，操作性比較差。可操作性是制度能夠有效發揮其對社會生活的規范調節作用的重要原因之一。

科學發展觀要落到實處，也必須建立和健全一系列具有可操作性的制度、體制和機制。比如，要實現決策的科學化民主化，確保我們的決策、規劃和政策符合科學發展觀，促進經濟社會更快更好地發展，就必須有一套科學民主的決策制度，以及一系列與之相聯系的決策規則、決策機制和決策程序，包括社情民意反映制度、專家咨詢制度、決策論證制度、重大決策事項社會公示制度和社會聽證制度、決策失誤責任追究制度等。同時還需要建立和完善“結構合理、配置科學、程序嚴密、制約有效”的權力運行機制以及與之相適應的一系列規則和程序。有了這些制度、體制、機制和程序，并嚴格按照這些制度、體制、機制和程序去做，就能夠在很大程度上防止決策的隨意性，避免因決策失誤對經濟社會發展造成不良影響。

深化體制改革，加強制度建設，確保科學發展觀落到實處

制度的上述特點，決定了我們在落實科學發展觀過程中必須進一步深化體制改革，大力加強制度建設，借助制度的優勢將其落到實處。

1.改革和創新經濟體制，促進經濟健康快速發展。深化經濟體制改革，加強制度建設，是解決目前我國面臨的許多突出問題的重要體制基礎。要通過完善公有制為主體、多種所有制經濟共同發展的基本經濟制度，為經濟增長和社會發展創造良好的制度環境；通過深化投資體制、金融體制和財稅體制等改革，從體制上解決產業結構趨同、增長方式粗放、低水平擴張的問題；通過建立有利于逐步改變城鄉二元經濟結構的體制，消除城鄉分割的體制性障礙，引導生產要素在城鄉間合理配置，促進農村經濟的發展，有序推進農民向非農產業轉移，加快城鎮化進程，逐步解決城鄉二元結構問題；通過發揮市場和政府在區域經濟發展中的協調作用，形成促進區域經濟協調發展的機制，促進區域經濟協調發展；通過建立健全科學的資源利用制度和環境保護制度，推動人與自然的和諧發展。

2.改革和創新科技教育體制，推動自主創新，促進經濟增長方式的根本轉變。現階段經濟發展和社會發展不協調、區域間發展不協調、經濟增長和資源環境不協調等問題，與粗放型經濟增長方式有著密切關系。轉變經濟增長方式是實現協調發展的重要環節，而科技進步特別是技術的自主創新又是轉變經濟增長方式的重要環節。為了推動技術創新，我們必須進一步深化科技體制改革，加快國家創新體系建設，提高科技創新能力和資源利用效率，發展循環經濟，把經濟增長的重心轉移到依靠科技進步上來。必須進一步深化教育體制改革，構建現代國民教育體系和終身教育體系，全面提高國民素質，增強勞動者的創新能力。同時，也需要創新人才工作機制，完善激勵制度，形成優秀人才脫穎而出和人盡其才的良好環境，用好各類人才。

3.改革政治體制，加強民主政治建設與法制建設，為經濟社會發展創造良好政治環境和法制環境。根據社會主義市場經濟和民主政治建設的需要，推進社會主義民主的制度化、規范化和程序化，保證人民民主權利的實現和以人為本原則的落實。加快經濟立法，建立健全有利于推進社會主義市場經濟發展和加強社會主義民主政治建設的法律制度，促進經濟發展和社會全面進步。

4.改革和創新社會管理體制，建立健全“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與”的社會管理格局，推進經濟和社會的協調發展。要進一步深化分配制度改革，完善按勞分配為主體、多種分配方式并存的分配制度，整頓和規范分配秩序，加大收入分配調節力度，提高低收入者收入水平，調節過高收入，取締非法收入。加快建設與經濟發展水平相適應的社會保障體系，完善企業職工基本養老保險制度，健全失業保險制度，完善城鎮職工基本醫療保險制度和城市居民最低生活保障制度等，為構建社會主義和諧社會創造社會條件。■

（責任編輯/田苗）