非稅收入收繳由人民銀行國(guó)庫(kù)直接辦理的探討

一、收繳現(xiàn)狀

1995年，武岡市成立了行政性收費(fèi)預(yù)算外資金管理局，1998年更名為武岡市收費(fèi)資金管理局，2003年更名為武岡市非稅收入管理局，歸口財(cái)政局管理，代表政府負(fù)責(zé)非稅收入政策的執(zhí)行、收繳、資金管理和監(jiān)督工作。

(一)賬戶(hù)設(shè)置

2003年，武岡市取消所有執(zhí)收單位設(shè)立的收入過(guò)渡性賬戶(hù)后，財(cái)政局和非稅收入管理局分別在代理銀行設(shè)立非稅收入財(cái)政專(zhuān)戶(hù)和非稅收入?yún)R繳結(jié)算戶(hù)。非稅收入財(cái)政專(zhuān)戶(hù)：是財(cái)政局在代理銀行設(shè)立的用于匯集、記錄、核算和反映各項(xiàng)非稅收入收支活動(dòng)的賬戶(hù)。非稅收入?yún)R繳結(jié)算戶(hù)：是非稅收入管理局在代理銀行設(shè)立的專(zhuān)門(mén)用于非稅收入管理機(jī)構(gòu)歸集、記錄、結(jié)算非稅款項(xiàng)的賬戶(hù)以及與非稅收入財(cái)政專(zhuān)戶(hù)清算的銀行賬戶(hù)。據(jù)調(diào)查，2008年4月底，武岡市財(cái)政局和非稅收入管理局在武岡工行、農(nóng)行、中行、建行、農(nóng)村信用社分別各設(shè)有1個(gè)非稅收入財(cái)政專(zhuān)戶(hù)、1個(gè)非稅收入?yún)R繳結(jié)算戶(hù)。

(二)收繳方式

武岡市非稅收入收繳實(shí)行“收入全額入賬、政府比例統(tǒng)籌”的管理辦法，即所有非稅收入全部繳入“非稅收入?yún)R繳結(jié)算戶(hù)”。原來(lái)由財(cái)政局有關(guān)業(yè)務(wù)股室征收的排污費(fèi)收入、國(guó)有資產(chǎn)收入、礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)、消費(fèi)調(diào)節(jié)基金(武岡市規(guī)定開(kāi)征的)、教育收費(fèi)以及農(nóng)稅局負(fù)責(zé)征收的國(guó)土有償使用收入等等，全部移交到市非稅收入管理局。也就是說(shuō)，武岡市范圍內(nèi)除國(guó)稅局、地稅局征收的稅費(fèi)外，其他所有非稅收入全部由非稅收入管理局負(fù)責(zé)征收管理。非稅收入管理局將收納的所有非稅收入按資金性質(zhì)、收入級(jí)次、分成比例按預(yù)算內(nèi)資金和預(yù)算外資金分別解繳國(guó)庫(kù)或財(cái)政專(zhuān)戶(hù)。上解上級(jí)分成收入部分，從非稅收入?yún)R繳結(jié)算戶(hù)直接上解。

非稅收入全額入賬采取兩種收繳方式：一是集中匯繳，二是直接繳納。收繳業(yè)務(wù)流程圖如下：

集中匯繳流程圖

直接繳納流程圖

(三)運(yùn)行狀況

一是非稅收入高速增長(zhǎng)。據(jù)調(diào)查，武岡市非稅收入由2003年的13714萬(wàn)元增加到2007年的25319萬(wàn)元，增長(zhǎng)84.62%，平均每年以2000多萬(wàn)元的速度遞增。

二是非稅收入高于稅收收入增長(zhǎng)。武岡市非稅收入2007年比2003年增加11605萬(wàn)元，增長(zhǎng)84.62%，而同期稅收收入增加6215萬(wàn)元，增長(zhǎng)79.45%，非稅收入遠(yuǎn)高于稅收收入增長(zhǎng)。

三是預(yù)算外非稅收入高于預(yù)算內(nèi)非稅收入。2003年-2007年，武岡市預(yù)算外非稅收入與預(yù)算內(nèi)非稅收入占比分別為：2.12∶1、2.24∶1、1.29∶1、1.09∶1、0.86∶1。除了2007年預(yù)算外非稅收入低于預(yù)算內(nèi)非稅收入外，其余幾年均高于預(yù)算內(nèi)非稅收入(見(jiàn)圖1)。

圖3

四是行政事業(yè)性收費(fèi)和罰沒(méi)收入高速增長(zhǎng)。據(jù)對(duì)武岡市非稅收入的調(diào)查，增幅最大的是行政事業(yè)性收費(fèi)和罰沒(méi)收入，且占比大。2007年，行政事業(yè)性收費(fèi)收入占非稅收入的70.55%，罰沒(méi)收入占非稅收入的8.57%，兩項(xiàng)占整個(gè)非稅收入的79.12%(見(jiàn)圖4)。

圖4

五是武岡市教育收費(fèi)增減不一。據(jù)對(duì)武岡市教育收費(fèi)調(diào)查，由于2006年開(kāi)始實(shí)行免交學(xué)費(fèi)，義務(wù)教育收費(fèi)開(kāi)始急劇下降，而高等教育收費(fèi)仍呈上升趨勢(shì)，地方教育附加基本不變。

二、存在的問(wèn)題

(一)征管主體不明確。主要表現(xiàn)在非稅收入由各執(zhí)收單位自行征收，多人收費(fèi)、多人開(kāi)票現(xiàn)象普遍。這種多方征收、多頭管理的格局，肢解了財(cái)政管理職能，分散了非稅收入征管力量，增加了非稅收入管理成本，造成了“收費(fèi)養(yǎng)人”局面，是形成編制人員膨脹的主要根源。

(二)執(zhí)行政策不嚴(yán)肅。調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，執(zhí)收?qǐng)?zhí)罰部門(mén)往往是財(cái)經(jīng)紀(jì)律違規(guī)高發(fā)地帶，違規(guī)收費(fèi)、私設(shè)“小金庫(kù)”，支出雜亂等現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，屢查屢犯。非稅收入管理部門(mén)級(jí)別較低，在外來(lái)壓力的干涉和作用下，正常工作開(kāi)展有困難，導(dǎo)致個(gè)別單位有恃無(wú)恐，頂風(fēng)違紀(jì)現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，再加上處罰時(shí)對(duì)單位處罰的較多，很少涉及有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和責(zé)任人員，給處罰執(zhí)行造成了一定的難度。

(三)票據(jù)管理不規(guī)范。武岡市政府非稅收入實(shí)行收支兩條線(xiàn)管理已有多年，至今仍有部分資金游離于財(cái)政監(jiān)管之外，其主要的原因就是票據(jù)管理不規(guī)范。非稅收入票據(jù)主要使用的是財(cái)政部門(mén)統(tǒng)一印制的票據(jù)。但一些部門(mén)的專(zhuān)用票據(jù)則是由上級(jí)主管部門(mén)管理，這些單位在上級(jí)主管部門(mén)領(lǐng)取票據(jù)后，不到財(cái)政部門(mén)登記、核銷(xiāo)，直接使用這些票據(jù)收取非稅收入，使這部分資金游離于財(cái)政監(jiān)管之外。武岡市審計(jì)局通過(guò)對(duì)鄧元鎮(zhèn)等單位調(diào)查，發(fā)現(xiàn)武岡市鄧元鎮(zhèn)2005年違規(guī)使用合同保證金收據(jù)收取社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)收入304120元，以自制收款收據(jù)收取合同押金5800元。

(四)資金管理不嚴(yán)格。由于不能全面、準(zhǔn)確地掌握各部門(mén)和單位的非稅收入收繳情況，收入分配中苦樂(lè)不均的現(xiàn)象比較明顯。武岡市審計(jì)局通過(guò)對(duì)檢察院和教育局等單位調(diào)查，發(fā)現(xiàn)武岡市檢察院2004-2005年未時(shí)上解罰設(shè)收入1522474.69元；武岡市教育局2005年未及時(shí)入帳事業(yè)性收入200000元、其他收入500000元。

(五)非稅收入不真實(shí)。為完成財(cái)政入庫(kù)任務(wù)，空轉(zhuǎn)社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)收入。武岡市審計(jì)局通過(guò)對(duì)武岡市非稅局的審計(jì)，2005年，武岡市各鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)際繳武岡市非稅局社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)9464123.9元，入國(guó)庫(kù)14480326.36元，其中2005年3月30日財(cái)政撥入500萬(wàn)元，又于同日以行政性費(fèi)上解國(guó)庫(kù)。

三、改革的必要性

(一)有利于增強(qiáng)政府調(diào)控能力

非稅收入由國(guó)庫(kù)直接辦理，可以杜絕非稅收入在預(yù)算外分流，是將所有非稅收入全部納入財(cái)政綜合預(yù)算管理的前提，可以從根本上切斷政府各部門(mén)支出與收費(fèi)收入的直接利益聯(lián)系。財(cái)政部門(mén)可對(duì)非稅收入實(shí)行全額統(tǒng)籌管理，最大限度地保證政府重點(diǎn)支出的需要，實(shí)現(xiàn)非稅收入與政府可支配財(cái)力的同步增長(zhǎng)，實(shí)現(xiàn)非稅收入分配權(quán)集中于政府財(cái)政的管理目標(biāo)，增強(qiáng)政府宏觀調(diào)控能力。

(二)有利于樹(shù)立政府良好形象

非稅收入由國(guó)庫(kù)直接辦理，從機(jī)制上解決以前那種受部門(mén)利益驅(qū)動(dòng)，亂收、亂罰、亂支等現(xiàn)象，防止腐敗行為的發(fā)生。長(zhǎng)期以來(lái)，政府對(duì)非稅收入缺乏“剛性”的管理機(jī)制，一些地方對(duì)非稅收入實(shí)行“誰(shuí)收誰(shuí)用、多收多用、多罰多返”的管理模式，導(dǎo)致一些部門(mén)受利益的驅(qū)動(dòng)，變著法子收費(fèi)、巧立名目收費(fèi)，極大地?fù)p害了政府的形象。一些部門(mén)將收取的費(fèi)用作為獎(jiǎng)金發(fā)給職工。更有甚者，將收取的費(fèi)用進(jìn)行私分。非稅收入如果由國(guó)庫(kù)直接辦理，可以防止執(zhí)收單位自收自支、坐支等違紀(jì)行為。

(三)有利于節(jié)約收繳管理成本

一是人行機(jī)構(gòu)設(shè)置到縣(市)，有現(xiàn)成的電子繳稅信息系統(tǒng)、資金清算系統(tǒng)、國(guó)庫(kù)會(huì)計(jì)核算系統(tǒng)和國(guó)庫(kù)統(tǒng)計(jì)分析系統(tǒng)；二是人行國(guó)庫(kù)工作人員素質(zhì)較高，具有熟練的國(guó)庫(kù)操作技能和管理經(jīng)驗(yàn)；三是人民銀行制度嚴(yán)密，資金安全系數(shù)高；四是人民銀行國(guó)庫(kù)信息反饋及時(shí)，具有較高的資金監(jiān)管水平。通過(guò)國(guó)庫(kù)直接辦理非稅收入收繳可以節(jié)約基礎(chǔ)設(shè)施成本、人力資源成本、資金管理成本。

(四)有利于緩解社會(huì)分配不公

非稅收入由國(guó)庫(kù)直接辦理，政府就可以對(duì)其進(jìn)行統(tǒng)籌安排和合理分配，從而消除因?qū)Ψ嵌愂杖雽?shí)行“誰(shuí)收誰(shuí)用、多收多用、多罰多返”的管理模式下產(chǎn)生的：有權(quán)部門(mén)、有收費(fèi)項(xiàng)目的部門(mén)其收入遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于無(wú)權(quán)部門(mén)和無(wú)收費(fèi)項(xiàng)目的部門(mén)，導(dǎo)致收入分配不公的現(xiàn)象。

(五)有利于推動(dòng)經(jīng)濟(jì)有效增長(zhǎng)

目前非稅收入雖然有一部分納入了預(yù)算內(nèi)，但最多時(shí)也只有一半。如武岡市2003年-2007年，預(yù)算內(nèi)的非稅收入占整個(gè)非稅收入的比分別為：32.05%、30.9%、43.74%、47.75%、53.69%，也就是說(shuō)，還有相當(dāng)大的一部分非稅收入政府不能對(duì)其進(jìn)行統(tǒng)籌管理，減少?lài)?guó)家經(jīng)濟(jì)建設(shè)資金。非稅收入由國(guó)庫(kù)直接辦理，政府可以集中財(cái)力搞經(jīng)濟(jì)建設(shè)，從而拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。

四、改革的可行性

(一)國(guó)外有經(jīng)驗(yàn)。很多發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家將非稅收入全額納入國(guó)庫(kù)管理。如加拿大《財(cái)政管理法》規(guī)定，聯(lián)邦政府收費(fèi)必須統(tǒng)一繳存到出納總署的“綜合收入基金”賬戶(hù)中，除個(gè)別收費(fèi)收入可以用于補(bǔ)償提供服務(wù)發(fā)生的費(fèi)用外，收費(fèi)收入原則上由政府統(tǒng)一安排使用。有關(guān)部門(mén)和機(jī)構(gòu)開(kāi)支，必須列入部門(mén)或單位預(yù)算，并事先獲得國(guó)庫(kù)委員會(huì)和議會(huì)的批準(zhǔn)。澳大利亞1999年改革會(huì)計(jì)核算方法，將非稅收入全部計(jì)入政府收入統(tǒng)一賬戶(hù)，既將非稅收入全額上繳國(guó)庫(kù)，相關(guān)支出由財(cái)政部門(mén)通過(guò)預(yù)算統(tǒng)籌安排。

(二)法律有依據(jù)。1995年通過(guò)和2003年修正的《人行法》都規(guī)定了經(jīng)理國(guó)庫(kù)是中國(guó)人民銀行的職責(zé)之一。1985年7月，國(guó)務(wù)院頒布的《中華人民共和國(guó)國(guó)家金庫(kù)條例》第三條規(guī)定中國(guó)人民銀行具體經(jīng)理國(guó)庫(kù)。國(guó)家金庫(kù)負(fù)責(zé)辦理國(guó)家預(yù)算資金的收入和支出。而非稅收入，是除稅收以外的政府收入，包括行政事業(yè)性收費(fèi)、政府基金、罰沒(méi)收入、土地出讓金等，是政府財(cái)政收入的重要組成部分。非稅收入屬財(cái)政分配范疇，是國(guó)庫(kù)資金的重要組成部分，從這個(gè)角度講，非稅收入收繳由人行國(guó)庫(kù)直接辦理，具有法定職責(zé)，也是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家普遍實(shí)行的政府資金收付模式。

(三)政策已明確。2007年財(cái)政部實(shí)行收支分類(lèi)改革為國(guó)庫(kù)直接辦理非稅收入有了政策依據(jù)。政府收支分類(lèi)中收入分類(lèi)范圍由改革前的預(yù)算內(nèi)收入(不包括預(yù)算外、社會(huì)保險(xiǎn)基金收入等，預(yù)算內(nèi)收入分為一般預(yù)算收入科目、基金預(yù)算收入科目和債務(wù)預(yù)算收入)科目改為現(xiàn)在的六大收入類(lèi)科目，即稅收收入、社會(huì)保險(xiǎn)基金收入、非稅收入、貸款轉(zhuǎn)貸回收本金收入、債務(wù)收入和轉(zhuǎn)移收入。也就是說(shuō)以前未將非稅收入單列出來(lái)，國(guó)庫(kù)無(wú)法直接辦理非稅收入業(yè)務(wù)，因?yàn)閲?guó)庫(kù)會(huì)計(jì)核算系統(tǒng)中無(wú)其科目。而現(xiàn)在新的政府收支分類(lèi)將非稅收入單列出來(lái)，國(guó)庫(kù)辦理非稅收入業(yè)務(wù)具備了政策依據(jù)。

(四)系統(tǒng)在建設(shè)。2008年湖南將在全省完成的“非稅收入征收管理系統(tǒng)”建設(shè)工程，也為非稅收入納入國(guó)庫(kù)集中收繳具備了前提條件。“非稅收入征收管理系統(tǒng)”將實(shí)現(xiàn)地方財(cái)政與上級(jí)財(cái)政、執(zhí)收單位與財(cái)政、財(cái)政與銀行之間的聯(lián)網(wǎng)。國(guó)庫(kù)集中收繳的前提條件就是實(shí)現(xiàn)國(guó)庫(kù)、財(cái)政、稅務(wù)、銀行之間的聯(lián)網(wǎng)，“非稅收入征收管理系統(tǒng)”已解決了財(cái)政與銀行之間的聯(lián)網(wǎng)問(wèn)題。

五、政策建議

(一)進(jìn)行預(yù)算改革

一是撤消各級(jí)地方非稅收入管理局，將其并入財(cái)政局內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)；二是政府將非稅收入納入預(yù)算管理，所有非稅收入均要上繳國(guó)庫(kù)，由國(guó)庫(kù)直接辦理，也只有通過(guò)國(guó)庫(kù)直接辦理非稅收入，政府才能將非稅收入納入預(yù)算管理；三是中央政府應(yīng)制定將非稅收入由國(guó)庫(kù)直接辦理的實(shí)施細(xì)則，防止各級(jí)政府截留非稅收入，財(cái)政制訂非稅收入收繳管理辦法，明確非稅收入繳入國(guó)庫(kù)的業(yè)務(wù)處理流程。

(二)改革收繳方式

撤銷(xiāo)“非稅收入財(cái)政專(zhuān)戶(hù)”、“非稅收入?yún)R繳結(jié)算戶(hù)”，由財(cái)政在商業(yè)銀行設(shè)立一個(gè)“非稅收入過(guò)渡性賬戶(hù)”。繳費(fèi)方式可以采取網(wǎng)上繳費(fèi)和集中解繳兩種方式。通過(guò)網(wǎng)上繳費(fèi)的，由繳費(fèi)單位將需繳納的費(fèi)用通過(guò)國(guó)庫(kù)信息系統(tǒng)直接繳入國(guó)庫(kù)。集中解繳也就是對(duì)那些小額或筆數(shù)較多的且不通過(guò)網(wǎng)上繳費(fèi)的，由繳費(fèi)單位以轉(zhuǎn)帳或現(xiàn)金的方式，將所繳費(fèi)用解繳到非稅收入過(guò)渡戶(hù)，再由財(cái)政集中解入國(guó)庫(kù)。對(duì)于返還收入部分，如罰沒(méi)收入、社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)等，實(shí)行預(yù)算支出管理；對(duì)需要退庫(kù)的非稅收入，由繳費(fèi)單位提出申請(qǐng)，經(jīng)財(cái)政批準(zhǔn)后由國(guó)庫(kù)直接辦理退付。

(三)推進(jìn)橫向聯(lián)網(wǎng)

橫向聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)是以人行國(guó)庫(kù)為中心，與財(cái)政、稅務(wù)、海關(guān)、商業(yè)銀行等部門(mén)進(jìn)行信息的橫向聯(lián)網(wǎng)，利用電子信息和網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)交換方式代替?zhèn)鹘y(tǒng)的手工單據(jù)及票據(jù)交換方式，全面實(shí)現(xiàn)國(guó)庫(kù)收付業(yè)務(wù)的電子化、票據(jù)交換的無(wú)紙化操作。財(cái)政應(yīng)開(kāi)發(fā)橫向聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)省級(jí)集中交換處理平臺(tái)，通過(guò)該交換平臺(tái)一點(diǎn)接入國(guó)庫(kù)信息處理系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)網(wǎng)上繳費(fèi)。

(四)充實(shí)國(guó)庫(kù)人員

非稅收入由國(guó)庫(kù)直接辦理，勢(shì)必增加國(guó)庫(kù)的業(yè)務(wù)量。目前國(guó)庫(kù)特別是基層國(guó)庫(kù)最主要的矛盾是人員緊缺的矛盾。為防范和化解金融風(fēng)險(xiǎn)，國(guó)庫(kù)集中支付等新業(yè)務(wù)的陸續(xù)運(yùn)行，國(guó)庫(kù)人員緊缺的狀況越加明顯，已不能滿(mǎn)足國(guó)庫(kù)工作的基本要求。

(作者單位：中國(guó)人民銀行武岡市支行)