美國(guó)企業(yè)年金制度發(fā)展中的政府作用

在美國(guó)，率先建立退休金計(jì)劃的是鐵路運(yùn)輸業(yè)的公司，因?yàn)檫@些公司的工作條件十分危險(xiǎn)。1875年，美國(guó)運(yùn)通公司(American Express Company)為其雇員建立了世界上第一個(gè)正式的退休金計(jì)劃，這個(gè)計(jì)劃當(dāng)時(shí)只對(duì)“永久殘疾”的工人。1880年，巴爾的摩及俄亥俄提路運(yùn)輸公司也建立了自己的雇員退休金計(jì)劃。1935年，美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)了《鐵路運(yùn)輸業(yè)退休法》，1937年通過(guò)了《運(yùn)輸車輛繳稅法》。美國(guó)第一個(gè)工會(huì)組建的老年退休金計(jì)劃于1900年由制模工人工會(huì)組建。到1934年為止，幾乎所有的鐵路運(yùn)輸行業(yè)的90%的雇員都成為了私有雇員退休金計(jì)劃的參加者。這個(gè)時(shí)期的年金制度是企業(yè)的一種人力資源管理策略，企業(yè)年金由公司自行決定和實(shí)施。

一、1935年至二戰(zhàn)結(jié)束：美國(guó)政府被動(dòng)干預(yù)企業(yè)年金制度

1929年，美國(guó)爆發(fā)了災(zāi)難性的經(jīng)濟(jì)危機(jī)，由于經(jīng)濟(jì)危機(jī)引發(fā)的銀行倒閉嚴(yán)重打擊了美國(guó)人對(duì)依靠個(gè)人儲(chǔ)蓄養(yǎng)老的傳統(tǒng)信心，同時(shí)也大大削弱了企業(yè)年金計(jì)劃為退休員工提供收入保障的能力，美國(guó)各界基本達(dá)成共識(shí)要求政府建立全國(guó)統(tǒng)一的養(yǎng)老保障制度的共識(shí)，于是國(guó)會(huì)1935年通過(guò)了《社會(huì)保障法》?！渡鐣?huì)保障法》中的第二章是關(guān)于老年儲(chǔ)蓄賬戶，規(guī)定雇員繳納1%的工資稅(最高繳稅基數(shù)為3000美元)存入自己的賬戶，同時(shí)其雇主也按統(tǒng)一比例繳稅一并存入，待雇員年老退休時(shí)，根據(jù)各自的賬戶數(shù)額發(fā)放退休金。為了調(diào)動(dòng)籌措保險(xiǎn)基金的積極性，一方面經(jīng)濟(jì)安全委員會(huì)宣布養(yǎng)老金與平時(shí)繳費(fèi)掛鉤，平時(shí)多繳費(fèi)者，退休時(shí)獲得的養(yǎng)老金就多，否則，領(lǐng)取的養(yǎng)老金就少。另一方面，聯(lián)邦政府扮演最后出場(chǎng)的角色，即聯(lián)邦政府不論在什么情況下都承擔(dān)社會(huì)保障的最終責(zé)任。

1935年的美國(guó)公共養(yǎng)老金制度的確立還直接產(chǎn)生了整合企業(yè)計(jì)劃，一些企業(yè)根據(jù)公共養(yǎng)老金制度的條款重新設(shè)計(jì)其養(yǎng)老金給付公式，這些養(yǎng)老金計(jì)劃是優(yōu)待高薪員工的。同時(shí)羅斯福政府也提高了高收入者的所得稅，導(dǎo)致了大量的以避稅為目的的保險(xiǎn)型企業(yè)年金計(jì)劃的產(chǎn)生，該計(jì)劃也是優(yōu)待高薪員工的。針對(duì)這種情況，1942年通過(guò)的《國(guó)內(nèi)稅收法》禁止稅收優(yōu)惠合格的私營(yíng)部門企業(yè)年金計(jì)劃優(yōu)待管理人員和關(guān)鍵員工，但同時(shí)為鼓勵(lì)雇主建立企業(yè)年金計(jì)劃的積極性，允許在測(cè)量企業(yè)年金是否歧視低收入員工時(shí)，可以結(jié)合公共養(yǎng)老金來(lái)考慮，并確立了與公共養(yǎng)老金相協(xié)調(diào)的“允許差異”的整合規(guī)則。

二、二戰(zhàn)結(jié)束至20世紀(jì)70年代中期：美國(guó)政府全面干預(yù)企業(yè)年金制度

隨著企業(yè)年金的規(guī)模不斷擴(kuò)大，企業(yè)年金制度的弊端也不斷顯現(xiàn)出來(lái)。1963年位于美國(guó)印地安那州南賓德縣的斯圖特貝克汽車制造廠(Studebaker Motor Company)倒閉造成近7000多工人失業(yè)，11000多名工人的退休金計(jì)劃終止。

1965年，肯尼迪總統(tǒng)建立了企業(yè)年金基金總統(tǒng)委員會(huì)，該委員會(huì)經(jīng)過(guò)全面調(diào)查和研究提交了一份報(bào)告，該報(bào)告認(rèn)為鑒于企業(yè)年金已經(jīng)成為成千上萬(wàn)美國(guó)工人及其家庭主要的經(jīng)濟(jì)保障來(lái)源，它已在經(jīng)濟(jì)和金融領(lǐng)域發(fā)揮越來(lái)越重要的作用，企業(yè)年金計(jì)劃影響到美國(guó)勞動(dòng)力的流動(dòng)，企業(yè)年金計(jì)劃享受政府稅收優(yōu)惠的資助，因此政府應(yīng)該干預(yù)企業(yè)年金計(jì)劃。盡管該報(bào)告提出的一系列建議受到了企業(yè)界的強(qiáng)烈反對(duì)，但是由于公眾的強(qiáng)大呼聲，國(guó)會(huì)終于于1974年通過(guò)了《雇員退休收入保障法》。

《雇員退休收入保障法》主要分為四個(gè)主要部分。第一標(biāo)題統(tǒng)稱為“勞工部分”，適用于所有沒(méi)有被該法規(guī)具體排出的雇員退休金計(jì)劃及福利金計(jì)劃。第二標(biāo)題主要是包括關(guān)于退休金計(jì)劃稅收方面的一些規(guī)定。第三標(biāo)題主要是關(guān)于如何執(zhí)行和管理《保障法》中各個(gè)章節(jié)的一些具體規(guī)定。第四標(biāo)題是關(guān)于固定收益額退休金計(jì)劃中之后計(jì)劃資助者所應(yīng)履行的一些責(zé)任和職責(zé)的規(guī)定?！豆蛦T退休收入保障法》所要解決的中心問(wèn)題之一就是如何保障雇員不失去既得退休金，通過(guò)各項(xiàng)具體的規(guī)則將企業(yè)年金計(jì)劃參加者的權(quán)益明確化、規(guī)范化。第四章就旨在建立對(duì)固定受益退休金計(jì)劃實(shí)施保障的制度，以保障這種退休金計(jì)劃能夠有足夠資產(chǎn)來(lái)支付應(yīng)付退休金。

美國(guó)政府還繼續(xù)調(diào)整《稅收法》的優(yōu)惠措施和反優(yōu)惠措施，稅法(IRA)401(a)對(duì)享受稅惠的條件和其它事項(xiàng)做出了明確規(guī)定：第一，適格員工。最低參加計(jì)劃的員工年齡不得超過(guò)21歲，同時(shí)服務(wù)年資滿1年方可成為合格參加計(jì)劃之員工。如果計(jì)劃規(guī)定年資滿2年，給予完全的賦予權(quán)，則最低年資可以規(guī)定為2年。此規(guī)定只限于年齡和工齡兩項(xiàng)以防止雇主的苛刻條件。第二，賦予權(quán)。為了保護(hù)雇員的就業(yè)自由和公眾利益，對(duì)賦予權(quán)進(jìn)行了規(guī)定，員工參加計(jì)劃服務(wù)滿一定期間(5年或7年)，即可以獲得賦予權(quán)。同時(shí)規(guī)定自己承擔(dān)部分獲得立即賦予權(quán)。第三，非歧視原則。不得優(yōu)惠高級(jí)職員，以實(shí)現(xiàn)員工普惠制。第四，懲罰性稅收。為了阻止人們運(yùn)用年金進(jìn)行短期的稅收庇護(hù)投資，聯(lián)邦政府對(duì)未到期領(lǐng)取施行了10%的懲罰性稅收制度，在59.5歲之前的領(lǐng)取，懲罰是附加在正常的提款稅收之外的，對(duì)適齡年金和非適齡年金都適用。罰金只適用于提款中應(yīng)稅的部分。

更引入矚目的是美國(guó)政府開(kāi)始運(yùn)用行政手段對(duì)企業(yè)年金進(jìn)行監(jiān)管，《雇員退休收入保障法》將負(fù)責(zé)管理退休金計(jì)劃的指責(zé)分布于三個(gè)聯(lián)邦政府的機(jī)構(gòu)之中：美國(guó)稅務(wù)署、勞工部下屬的養(yǎng)老金和福利受益管理署以及退休金收益保障公司共同管理企業(yè)年金制度。稅務(wù)署根據(jù)《國(guó)內(nèi)稅收法》對(duì)企業(yè)年金計(jì)劃優(yōu)稅或延稅政策的執(zhí)行進(jìn)行監(jiān)督、監(jiān)控，同時(shí)還要監(jiān)視與審查計(jì)劃在實(shí)際運(yùn)行中是否完全符合《國(guó)內(nèi)稅收法》的各種要求。勞工部下屬的養(yǎng)老金和福利受益管理署負(fù)責(zé)監(jiān)督《雇員退休收入保障法》的執(zhí)行情況及養(yǎng)老金計(jì)劃的報(bào)告、信息紕漏等是否符合規(guī)定。退休金津貼保障公司是根據(jù)《雇員退休收入保障法》建立的一個(gè)對(duì)企業(yè)退休金計(jì)劃進(jìn)行保險(xiǎn)的政府機(jī)構(gòu)。在雇主由于經(jīng)濟(jì)困難或破產(chǎn)而無(wú)力支付退休金計(jì)劃的退休金時(shí)，由該機(jī)構(gòu)建立的保險(xiǎn)基金承擔(dān)必要的支付義務(wù)。

三、20世紀(jì)70年代后期至20世紀(jì)末，美國(guó)政府主動(dòng)調(diào)整企業(yè)年金制度的結(jié)構(gòu)

從二戰(zhàn)期間開(kāi)始，美國(guó)政府就大大提高了企業(yè)和個(gè)人所得稅稅率，從而擴(kuò)大稅收基礎(chǔ)，聯(lián)邦稅收制度真正影響到了美國(guó)一般納稅人的生活和收入。但是之前的《1942年國(guó)內(nèi)稅收法》只允許企業(yè)繳費(fèi)享受稅前免稅，企業(yè)員工個(gè)人不能享受稅前免稅。1970年，美國(guó)國(guó)內(nèi)稅務(wù)署批準(zhǔn)了工資扣減計(jì)劃，規(guī)定員工年工資收入的6%可以作為稅前扣除繳費(fèi)存入企業(yè)年金基金中。在工資扣減計(jì)劃下，員工允許由其雇主將其工資收入的一部分存入一個(gè)單獨(dú)的企業(yè)年金基金賬戶中，但這部分繳費(fèi)必須被認(rèn)定為當(dāng)期貨過(guò)去工資的補(bǔ)充，才能享受稅收優(yōu)惠，如果被認(rèn)定為工資的扣減或加薪的替代形式，則不能享受稅收優(yōu)惠。然而，在現(xiàn)實(shí)中要區(qū)分工資繳費(fèi)是屬于當(dāng)期或過(guò)去工資的補(bǔ)充還是工資的扣減或加薪的替代形式是很困難的。在國(guó)會(huì)舉行的有關(guān)工資扣減計(jì)劃的聽(tīng)證會(huì)上，企業(yè)代表一致要求國(guó)內(nèi)稅務(wù)署取消對(duì)工資扣減計(jì)劃稅收優(yōu)惠的限制。

1978年，美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)了《國(guó)內(nèi)稅收法》401(k)條款，該條款正式批準(zhǔn)了符合優(yōu)惠稅收條件的先進(jìn)購(gòu)買或延期支付計(jì)劃下，員工個(gè)人以其一定比例的工資繳費(fèi)可以進(jìn)行稅前扣除。401(k)條款的通過(guò)標(biāo)志著美國(guó)政府企業(yè)年金計(jì)劃稅收優(yōu)惠政策目標(biāo)對(duì)象的擴(kuò)展，政府在鼓勵(lì)企業(yè)繼續(xù)為員工退休收入提供保障的同時(shí)，也鼓勵(lì)員工個(gè)人為退休收入進(jìn)行儲(chǔ)蓄，使企業(yè)年金制度為更多的美國(guó)老年人提供退休收入保障。

401(k)計(jì)劃的參加者有兩種選擇：一是直接接收雇主付給的現(xiàn)金報(bào)酬，二是讓雇主把這部分現(xiàn)金直接以稅前繳費(fèi)形式存入其利潤(rùn)分享或股票紅利計(jì)劃的賬戶。401(k)計(jì)劃具有稅收延付、雇主配套繳費(fèi)、雇員自行決定投資方方式、賬戶轉(zhuǎn)移便利等特點(diǎn)，自1978年在美國(guó)實(shí)行以來(lái)迅速發(fā)展成為美國(guó)最主要的企業(yè)年金制度之一，同時(shí)401(k)的盛行還導(dǎo)致了DC計(jì)劃成為了美國(guó)企業(yè)年金制度的主流。

四、20世紀(jì)末至今：美國(guó)政府重新調(diào)整企業(yè)年金制度

2001年12月，居世界500強(qiáng)第7位的美國(guó)能源巨頭安然公司因經(jīng)營(yíng)虧損嚴(yán)重和財(cái)務(wù)丑聞敗露而宣布破產(chǎn)，由于安然公司員工的401k計(jì)劃大多數(shù)都用來(lái)購(gòu)買本公司的股票，安然的破產(chǎn)造成了公司雇員養(yǎng)老金計(jì)劃的極大損失。安然事件后，人們開(kāi)始認(rèn)識(shí)到，盡管401k是一個(gè)積極的退休金計(jì)劃，但它有許多漏洞，需要進(jìn)一步的調(diào)整，特別是要加強(qiáng)監(jiān)管。美國(guó)總統(tǒng)布什于2002年2月，提出了一項(xiàng)退休金制度改革計(jì)劃，取消針對(duì)雇員的一些限制，增加了雇主的責(zé)任。先后出臺(tái)了《2002年企業(yè)改革法》，規(guī)定如果企業(yè)因某種原因不允許員工出售個(gè)人賬戶中的本企業(yè)股票，必須提前30天通知員工，而且在禁售期內(nèi)，企業(yè)主管也不得出售自己持有的本公司股票；2002年通過(guò)了《薩班斯-奧克斯利法》(Sarbanes-Oxley Act)加強(qiáng)了對(duì)會(huì)計(jì)、審計(jì)中介機(jī)構(gòu)的監(jiān)管。

另一個(gè)方面，美國(guó)企業(yè)年金制度的覆蓋率從20世紀(jì)70年代中期開(kāi)始就一直維持在50%左右，2001年，員工福利研究協(xié)會(huì)對(duì)沒(méi)有建立企業(yè)年金計(jì)劃的原因調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，企業(yè)規(guī)模越小，沒(méi)有建立企業(yè)年金計(jì)劃的可能性越大。盡管美國(guó)政府為此頒布了若干法規(guī)，如《1978年國(guó)內(nèi)稅收法》、《1986年稅收改革法》、《1996年小企業(yè)工作保護(hù)法》，里面都含有專門鼓勵(lì)小企業(yè)建立企業(yè)年金計(jì)劃的稅收優(yōu)惠政策以及簡(jiǎn)化的管理程序，但是這些政策成效并不明顯。為提高401(k)計(jì)劃的參與率，美國(guó)政府近些年來(lái)也出臺(tái)了自動(dòng)加入規(guī)則等一系列旨在鼓勵(lì)員工參加401(k)計(jì)劃的政策，成效也不明顯。

2001年美國(guó)《經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與減稅協(xié)調(diào)法案》規(guī)定：2005年12月以后，參加401(k)計(jì)劃和403B計(jì)劃的雇員可以將部分或全部選擇性延期繳費(fèi)轉(zhuǎn)換為指定羅斯繳費(fèi)。2005年12月，美國(guó)國(guó)稅局公布了《稅收法》第401條第(k)項(xiàng)中的現(xiàn)金或延期支付退休計(jì)劃下指定羅斯繳費(fèi)的最終管理?xiàng)l例。2006年1月起，羅斯401(k)計(jì)劃正式開(kāi)始實(shí)行，401(k)計(jì)劃經(jīng)歷了三十年來(lái)的最大變化。

羅斯401(k)計(jì)劃結(jié)合了401(k)計(jì)劃與羅斯IRA計(jì)劃的特點(diǎn)，繳費(fèi)是稅后繳費(fèi)，雇員年齡已經(jīng)達(dá)到59.5歲并且連續(xù)繳費(fèi)達(dá)到5年或者5年以上，或者退休后再領(lǐng)取，賬戶資金受益的提取是免稅的。羅斯401(K)計(jì)劃沒(méi)有提供新的儲(chǔ)蓄途徑，但提供了不同的稅收優(yōu)惠條件下的儲(chǔ)蓄機(jī)會(huì)。雖然原有401(K)計(jì)劃繳費(fèi)限額沒(méi)發(fā)生變化，但增加羅斯401(K)計(jì)劃后，實(shí)際的繳費(fèi)限額有所提高，假設(shè)某40歲雇員向計(jì)劃繳納15000美元的羅斯繳費(fèi)，其個(gè)人所得稅稅率為25%，那么實(shí)際的稅前繳費(fèi)為20000美元[15000÷(1-25%)]，這就超過(guò)了之前原有401K計(jì)劃的繳費(fèi)限額，為不合格繳費(fèi)，但在羅斯401K計(jì)劃中則仍為合格計(jì)劃。不同于401(k)計(jì)劃的延期納稅政策，羅斯401(k)計(jì)劃最大的特點(diǎn)就是在稅后繳費(fèi)，其投資收益是免稅而不是延期納稅的。

美國(guó)政府在企業(yè)年金中的作用是隨著對(duì)企業(yè)年金的認(rèn)識(shí)而不斷發(fā)展的，總體而言美國(guó)政府對(duì)企業(yè)年金的干預(yù)逐漸規(guī)范、全面和主動(dòng)，干預(yù)的總體目標(biāo)是使美國(guó)的企業(yè)年金制度能成為美國(guó)人重要的養(yǎng)老支柱，使企業(yè)年金惠及更多的公民，尤其是美國(guó)的中低收入階層。但是美國(guó)政府最新出臺(tái)的法律、政策都距離這個(gè)目標(biāo)有比較大的距離，對(duì)企業(yè)年金制度的監(jiān)管措施有待完善，羅斯401(k)的實(shí)施效果也有待時(shí)間的檢驗(yàn)。

(作者單位：南京大學(xué))