中國式財政分權與公共服務供給的機理分析

摘 要：在中國式財政分權體制下，追逐本地區經濟利益的動機和以GDP為核心的政績考核機制構成了地方政府發展經濟的兩大動力。在中國的M型經濟結構下，上述雙重激勵機制驅使地方政府為GDP更快增長而激烈競爭。這一方面造就了中國近年來GDP的高速增長，另一方面使地方政府只關心本地區的經濟增長速度，而長期忽視教育、科技、醫療衛生、社會保障等公共產品的提供，從而直接導致了我國公共服務供給的短缺和城鄉間、地區間的嚴重不平衡。要從根本上改變我國公共服務供給的現狀，必須從中國實際出發，進一步調整和完善財政分權體制，切實從體制和機制上為實現基本公共服務均等化創造良好的制度基礎。

關鍵詞：財政分權；晉升激勵；公共服務

中圖分類號：F810．2 文獻標識碼：A

文章編號：1000-176X(2008)11-0084-06

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一、引 言

在我國，公共服務與公共產品是通用的，并沒有對公共服務的概念加以嚴格的界定。溫家寶總理2004年2月21日的講話中對公共服務的定義是見諸報端的最早的界定，他在省部級主要領導干部“樹立和落實科學發展觀”專題研究班結業式上的講話中指出，公共服務就是提供公共產品和服務，包括加強城鄉公共設施建設，發展社會就業、社會保障服務和教育、科技、文化、衛生、體育等公共事業，發布公共信息等，為社會公眾生活和參與社會經濟、政治、文化活動提供保障和創造條件，努力建設服務型政府。概括起來，公共服務包括公用事業和基礎設施等基礎性公共服務，科技推廣、信息咨詢和信貸政策等經濟性公共服務，教育、醫療、社會福利和環境保護等社會性公共服務，以及軍隊、警察和消防等公共安全服務。

與私人產品不同，公共產品和服務具有聯合的、共同的、公共的消費性質。它具有消費的非排他性和生產的非競爭性兩個基本特征。在市場活動中，追求自身利益最大化是市場活動主體的理性行為，而公共產品的共同消費性很容易使消費者“免費搭車”。這就決定了市場無法有效提供公共產品，必須由政府通過財政支出等手段予以配置，如果出現配置失當的情況也必將由政府自身加以糾正。因此，公共服務的有效供給是公共財政的一項重要職能。

建國后，我國建立并實行高度集權的計劃經濟體制和財政管理體制。十一屆三中全會以后，我國開始了市場化取向的經濟體制改革，以分權為特征的財政體制轉型也隨之啟動，從財政包干體制到分稅制，逐步在全國范圍內建立了分稅分級的財政管理體制。分稅制作為一次重大的制度創新，在加強中央政府的宏觀調控能力、激發地方政府發展經濟等方面發揮了積極作用。但是，作為一種新的嘗試，中國式財政分權體制并不完善，經過十幾年的運行實踐，其自身存在的問題和不足逐步顯露。加之政府官員晉升激勵機制的影響，造成中國GDP高速增長的背后卻是公共服務供給的總量不足、質量低下以及地區和城鄉間的嚴重不平衡。也就是說，中國式財政分權是導致我國公共服務供給存在諸多矛盾和問題的關鍵因素。要解決這一問題，必須從完善體制機制入手，進一步深化財政分權改革，以便從根本上改善我國公共服務供給狀況，真正實現基本公共服務均等化。這正是本文的研究目的所在。

二、中國式財政分權的主要特征

20世紀50年代以來，財政分權引起了世界各國的廣泛關注，基于政府間信息不對稱假設前提下的“財政聯邦制”（Fiscal Federalism System）理論認為，由于對地方偏好擁有更全面的信息，在地方公共產品與服務的配置中，讓地方享有更多的決策權有利于改善資源配置，因此，財政分權有利于促進經濟社會發展。正是在這一理論的影響下，發達國家開始對其政府間的財政體制加以改進，以期更符合“后福利國家”的要求；發展中國家希望通過財政分權擺脫無效政府、經濟波動以及經濟增長乏力等困境；轉型國家則忙于建立新的財政經濟體制，自然選擇了新型的財政分權體制。

自20世紀70年代末期以來，中國經歷了一系列重要的體制變革。這些變革的重要內容之一就是分權，一方面，將計劃經濟體制下由國家掌握的資源配置權力逐步交給市場，即經濟市場化改革；另一方面，在計劃經濟體制內部實行分權，其核心是財政收支權力在中央與地方之間重新配置，逐步從中央向地方轉移，即財政分權改革。中國財政分權改革于1980年開始啟動，歷經財政包干體制和分稅制，現已逐步建立了以分稅制為核心的分級財政體制框架。

傳統的財政分權理論植根于發達的市場經濟國家，并為之服務。建立在該理論基礎之上的西方財政分權體制具有如下基本特征：一是地方政府在公共支出決策方面擁有一定的自主權，支出決策和地方預算由地方議會自行審批，無需上級政府批準。二是在最低限度上，地方政府擁有2—3個地方稅種的稅基和稅率控制權。三是地方公共支出的大部分由地方稅籌措，只有小部分（通常不到1/3）需要依賴上級政府的轉移支付。四是政府間支出（事權）劃分采取了“中央余權主義”的方法，即除了需要專門列出歸屬中央的權限外，其余一切權限都歸屬地方。五是地方議會和政府通過選舉產生，并對當地居民負責^[1]。由于經濟和政治制度的差異，西方國家通行的財政分權體制具備的基本要素，中國財政分權制度多不具備。與西方財政分權體制相比，植根于我國政治、經濟、社會和文化制度基礎之上的財政分權體制存在許多不同之處，富有鮮明的中國特色，因此，我們稱之為中國式財政分權。概括起來，中國式財政分權主要具有以下典型特征。

1．經濟上的分權和政治上的集權并存

相對于西方國家建立在聯邦制基礎上的財政分權制度，中國財政分權體制是建立在中央與下級政府委任制基礎上的。西方國家的財政分權不僅在經濟上分權，而且在政治上也是分權的；而中國僅僅是在經濟上分權，在政治上卻是高度集權的。其導致的直接結果是：西方國家地方政府官員的選拔機制是民主選舉，即對下負責；而中國地方政府官員的選拔機制是由上級政府選拔，即對上負責，傳統財政分權理論中的“用手投票”機制在中國基本無效，進而形成了地方政府官員只唯上不唯下的局面。

2．中國式財政分權是“自上而下”的

傳統財政分權理論認為，對于某種公共產品而言，如果其消費涉及全部地域的所有人口，并且該公共產品的單位供給成本對于中央政府和地方政府來說是相同的，那么由地方政府將一個帕累托有效的產出量提供給各自的選民要比由中央政府向全體選民提供任何同樣的產出量有效得多。也就是說，如果下級政府能夠和上級政府提供同樣的公共產品，那么由下級政府提供時效率更高^[2]。因此，傳統的財政分權是“自下而上”的。但從我國來看，情況卻大有不同。建國后，我國建立的計劃經濟體制是一種財政主導型的經濟體制，財政收支狀況直接影響著國民經濟的運行與發展。進入20世紀70年代以后，隨著傳統財政經濟體制弊端的日益顯現，財政收支矛盾日益加劇，直接威脅著經濟社會的發展和國家政權的運轉。巨大的財政壓力直接誘發了經濟轉型的啟動，并使財政體制改革成為經濟轉型的突破口，率先實施。也正是由于上述原因，從1980年開始實行的財政包干體制，到1994年推行的分稅制財政體制，我國的財政分權改革均將保證中央政府取得足夠的財政資源以及強有力的宏觀調控能力作為主要目標，各項改革措施均由中央制定政策，地方負責執行。因此，中國式財政是“自上而下”的。這在一定程度上直接導致基層財政由于長期得不到重視而陷于困境，公共服務供給能力嚴重不足。

3．政府的行為缺乏來自居民應有的約束和監督

傳統財政分權理論認為，由于居民可以自由流動，具有相同偏好和收入水平的居民會自動聚集到某一地方政府周圍。居民的流動性會導致地方政府競爭，一旦政府不能滿足其要求，居民就通過“用腳投票”的方式遷移到自己滿意的地區。地方政府要吸引選民，就必須按照選民的要求提供公共產品和服務，從而在效率上達到帕累托改進。但在中國，長期以來一直實行限制人口流動的戶籍制度和城鄉區別對待的政策，人口在地區間自由流動這一“用腳投票”機制發揮作用的前提條件根本不具備。因此，傳統的“用腳投票”機制在中國不起作用，政府的公共服務供給行為根本受不到居民流動的約束。

三、中國式財政分權與GDP競賽的形成

關于中國財政分權改革的績效，雖然有少數學者通過實證分析得出了中國財政分權與經濟增長負相關的結論^[3-4]，但大多數文獻均證實，中國的財政分權改革對地方政府發展經濟構成了強大激勵，有力地促進了經濟增長。其中，最具代表性的觀點是錢穎一、Weingast等人提出的“中國特色的聯邦主義”。該理論認為，中國地方政府的強大激勵有兩個基本原因：一是行政分權，中央政府從20世紀80年代初開始就把許多經濟管理的權力下放到地方，使地方政府擁有相對自主的經濟決策權。二是以財政包干為內容的財政分權改革，中央把許多財權下放到地方，而且實施財政包干合同，致使地方可以與中央分享財政收入。財政收入越高，地方留存就越多，其中預算外收入則100%留存。這些激勵使得地方政府有極高的熱情維護市場，推動地方經濟增長^[5-7]。

中國式財政分權的主要特征之一就是經濟上的分權與政治上的集權并存。中國是一個中央集權的國家，中國式財政分權改革始終伴隨著垂直的政治管理體制，中央完全掌握著地方政府官員的政績考核與任免，即具有集中的人事權。改革開放以后，黨中央將工作重心轉向經濟建設，經濟改革與發展便成為各級黨委、政府的頭等大事，經濟績效也就成為干部晉升的主要指標。因此，中央設立了以GDP為核心的考核機制，以激勵地方政府貫徹中央的政策意圖。在這種政治體制和政績考核機制下，地方政府每年不僅要保證GDP的高速增長（否則在政績考核中被1票否決），而且要提升根據GDP等指標進行的排名。在這種背景下，地方政府官員為了政績，有競爭GDP增長率的激勵，從而形成了一種基于上級政府評價的、自上而下的GDP標尺競爭^[8]。這種以GDP為主的政績考核機制和官員任免制度構成了地方政府發展經濟的又一強大動力。

在中國式財政分權體制下，中央為了調動地方財政經濟發展的積極性，便將地方的經濟決策權下放給了地方政府，中央定期或不定期對各地的經濟增長績效進行考核，并依據GDP和財政收入增量按比例進行獎懲，財政經濟增速越快，增量越大，通過增量分成獲得的財力就越多。追逐經濟利益的動機為地方財政經濟的快速增長提供了強大激勵，形成了GDP增長的經濟激勵機制。此外，中央政府將地方官員的政治升遷與當地經濟增長績效掛鉤，根據經濟增長績效提拔官員。在這種政績考核機制下，地方政府每年不僅要保證GDP的高速增長，而且還要根據GDP等指標排名競爭政績大小。追逐政績的動機構成了地方政府官員競爭GDP增長率的強大激勵，形成了GDP增長的政治激勵機制。在中國的M型經濟結構（資源按照“塊塊”配置）下，上述經濟激勵機制和政治激勵機制驅使地方政府為GDP更快增長而進行著激烈的競爭，從而促進了各地區經濟的快速增長，進而實現了中國近年來GDP超預期的高速增長。

四、GDP競賽與公共服務供給的嚴重短缺和不平衡

誠然，中國式財政分權所導致的GDP競賽創造了中國近30年來的“增長奇跡”。但是，這也是有代價的，并且其代價是昂貴的。在GDP競賽中，地方政府官員只關心自己任期內的經濟增長指標高低，而教育、科技、醫療衛生等公共產品和服務的投入只能在長期內發生作用，短期內無法“兌現”為經濟增長^[9]，因此被長期忽視，并直接導致了公共服務供給的嚴重短缺和不平衡。

1．公共服務供給嚴重不足

在中國式財政分權體制下，傳統財政分權理論中的“用手投票”機制和“用腳投票”機制均不存在，政府在公共服務供給方面應有的來自居民的民主評議和監督不能奏效。也就是說，居民最為關心的公共服務供給問題對地方政府官員政績和升遷的影響遠遠低于經濟增長指標。其直接導致的結果是：與官員晉升緊密相關的GDP增長指標作為重中之重被高度重視，而公共服務供給卻被長期忽視。由于不同類型的財政支出對經濟增長的作用是不同的^[10]，在政績最大化目標的激勵下，地方政府充分利用可以自主安排財政支出的權力，將更多的資源用于支持經濟建設，特別是那些能夠直接推動經濟增長并有助于吸引區外資本（如FDI)的基本建設項目，而政府必保的教育、科技、公共衛生、社會保障等公共服務支出卻被長期忽視。這種重經濟增長、輕公共服務供給的財政支出結構在分稅制運行十幾年來愈演愈烈，直接導致除基礎設施發展較快外，公共服務供給總量嚴重不足，與實際需求相距甚遠。

20世紀80年代以來，我國財政性教育支出在絕對數上有較大增長，由1980年的114．2億元增加到2006年的4 752．7億元，占財政支出的比重也由9．29%上升到11．76%。但財政性教育支出占GDP的比重卻逐年下降，由1980年的2．53%下降到2006年的2．25%。這一比重與我國1993年《中國教育改革和發展綱要》中規定的“國家財政性教育經費支出占國民生產總值的比例，在20世紀末達到4%”這一目標相差甚遠，也與世界5．1%的平均水平相差2．6個百分點，與發展中國家4%的平均水平相差1．5個百分點。教育投入不足，使得我國教育設施落后，教師待遇偏低，教師流失嚴重。同時，許多學校為了籌集經費，不斷增加教育收費，學生負擔加重，導致近年來中小學生輟學人數增加，教育普及水平及總體教育發展水平低下，人均受教育程度依然較低。

與教育相比較，我國財政用于科學研究投入的情況更差，支出水平一直偏低。20世紀80年代以來，發達國家的政府科研經費占GDP的比重一般在2．5%—3．0%之間，而且其增長速度高于同期GDP的增長速度。而我國的財政性科學事業支出（含用于科研和政府投資）雖然從1980年的64．59億元增長到2006年的1 688．5億元，但其占GDP的比重卻有所下降。財政科研支出占GDP的比重，1978—1986年間保持在1%—1．5%之間，1987年以后則從未達到過1%，1995年為0．52%，1996為0．51%，2006年也僅為0．8%，遠遠低于我國有關法律規定的研究與開發經費占GDP的比重不低于1．5%的要求。

與教育、科技支出相比，醫療衛生事業支出的境況堪稱最差。1991—2005年，我國衛生總費用從總量上呈現逐年增長的態勢。在衛生總費用中，政府預算衛生總量也在逐年增長，從1991年的202．3億元增加到2005年的1 026．99億元，但其占衛生總費用的比重卻在不斷下降，從1991年的22．8%下降到2005年的11．9%。根據世界銀行提供的《1997年世界發展報告》，1991—1995年，政府預算醫療衛生支出占中央財政支出的比重美國達16．9%，英國為14%，泰國為7．6%，而我國僅為0．4%，2006年也僅為1．38%，遠遠低于其他國家^[11]。

2．城鄉間公共服務供給相差懸殊

在計劃經濟體制下，我國長期實行農業反哺工業的政策，本應由財政提供的農村公共產品（如農村義務教育、社會保障、醫療衛生等），一直主要由農民自己承擔。這種制度很快就構筑了我國城鄉間公共服務供給的差距。近年來，為了減輕農民負擔，農村公共產品的供給職能逐步回歸財政，由基層財政負責提供。由于我國實行的是單一制國家結構，上級政府對下級政府具有絕對權威，因此，在中國式財政分權體制下，各級政府間事權層層下放，而財權和財力卻層層上收，從而導致政府層級中級別最低、處于絕對劣勢的鄉鎮財政事權膨脹、財權匱乏，而轉移支付又無濟于事，致使基層財政入不敷出，困難重重，有限的財力根本無力為農村地區提供公共產品。這直接導致了農村基本公共產品日益短缺，致使原本就存在的城鄉差距擴大，呈現出嚴重的不平衡特征。

以公共衛生為例，據有關學者的估計，占全國70%以上的農村人口僅擁有全國大約30%的衛生資源，而占全國30%的城市人口卻擁有全國70%以上的衛生資源。少數人進行過度的醫療保健消費，而大部分農民卻難以享受基本的醫療保健。2000年，世界衛生組織對191個成員國醫療衛生公平性進行評價，中國排在倒數第四位^[12]。城鄉公共服務供給的嚴重失衡使農村居民，尤其是農村貧困群體難以獲得基本的公共服務，并由此導致他們最基本的生存權和發展權得不到保障，直接限制了農村人口素質的全面提高，也在一定程度上擴大了城鄉收入差距。3．地區間公共服務供給極不平衡

為了調動地方發展經濟、增加財政收入的積極性，1994年的分稅制改革按照“存量不動，增量調節”的漸進式原則，仍然保留了按基期年地方既得財力確定財政體制支出基數的做法。因此，分稅制只是舊的財政收入分配制的補充，而不是取代財政包干制。改革前全部的轉移支付制度基本上被完全保留下來，只是在其中加入了兩項新內容——稅收返還和過渡期均等化轉移支付。然而，稅收返還實際上是非對應性的，具有很強的剛性特征，并且按照增值稅、消費稅的增值率為基數計算。顯然，這種轉移支付體制有利于東部發達地區，而不利于工業不發達的中西部地區。1998—2001年，稅收返還占轉移支付總額的比重平均達62．1%，各種專項補助占20．1%，而過渡期轉移支付（包括對民族地區的轉移支付）平均只占1．3%。這意味著轉移支付的80%以上是擴大地區差距的，而對欠發達地區財政的支援力度很弱^[13]，從而進一步擴大了地區間的財政經濟差距。

在這樣的財政分權機制作用下，東部地區因為擁有各方面比較優越的條件，加之新體制的進一步激勵，從而獲得了相對于中西部地區更加優越的發展條件和機遇，因而取得了相對更好的經濟發展績效。而中西部地區由于各方面條件原本落后于東部地區，新體制雖然也賦予了一定的激勵功能，但相對于東部地區

激勵效應明顯存在差距。因此，中西部地區與東部地區同時取得了財政經濟的大發展，但發展速度相差懸殊，導致地區間的差距日益擴大，形成了東、中、西部由富向貧明顯的梯度分布現狀。OECD于2006年發表的研究報告指出，衡量省際間人均財政支出不平等的泰爾指數已從1995年的0．16上升至2003年的0．21，衡量省際間人均財政收入不平等的泰爾指數已從1995年的0．22上升至2003年的0．35^[14]。這組數據不僅反映出省際間財政收支差距的擴大，而且直接反映出我國地區間公共服務供給嚴重失衡的現狀。

五、結論和政策建議

通過上述分析，我們可以得出如下結論：在中國式財政分權體制下，追逐本地區經濟利益的動機和以GDP為核心的政績考核機制構成了地方政府發展經濟的兩大動力。在中國的M型經濟結構下，上述雙重激勵機制驅使地方政府為GDP更快增長而激烈競爭，從而造就了中國近年來GDP的高速增長。但是，GDP競賽也是有代價的，它使地方政府只關心本地區的經濟增長速度，卻長期忽視教育、科技、醫療衛生、社會保障等公共產品的提供，從而直接導致了我國公共服務供給的短缺和城鄉間、地區間的嚴重不平衡，不僅影響著廣大人民的生產與生活質量，而且進一步擴大了我國的收入分配差距，致使經濟增長與社會公平之間的矛盾日益加劇，嚴重威脅著經濟社會的協調可持續發展，亟需進一步改革和完善現行財政分權體制，努力提高公共服務供給水平，真正實現基本公共服務均等化。1．明確界定政府間的事權和支出責任

根據公共產品的層次性，結合我國具體國情，中央和地方各級政府間的事權和支出責任的劃分應做如下調整：（1）國防、外交、國家安全、海關、貨幣發行及金融監管、對外貿易政策、國界及省（自治區、直轄市）界勘定等國家主權性公共物品，屬于中央政府專有責權范圍，但地方政府也要承擔一定的輔助性、配合性執行與管理責任。（2）法律、制度、政策性公共物品的決策、管理、監督性責權屬于中央政府，地方各級政府擁有對中央制定的憲法、法律、行政法規、部門規章、制度和政策的執行性責權，以及因地制宜制定與修訂、創新地方性法規、規章、制度和政策的機動性責權。（3）司法、治安與公共行政服務應由中央制定標準和原則，并執行監督，地方各級政府負責具體執行和管理。（4）收入再分配與區域經濟社會協調發展的效益外溢性較強，其決策性、監督性責權應集中于中央政府，基層政府負責執行性管理。（5）市場秩序、經濟穩定、增長與就業的基本決策和監督責權應集中于中央政府，執行性責權相應配置于各級政府。（6）交通設施、郵政電訊、電視廣播與空間資源（電訊頻道和航線）管制，全國性干線規劃與組織、跨省區國家級大公司規制與拆分以及空間資源管理的責權配置于中央政府，地方區域內干線規劃與組織、公司規制與拆分的責權配置于地方各級政府。（7）資源開發政策和環境保護標準的決策與監督責權屬于中央政府，具體執行與監管責權應主要配置于各級地方政府。（8）市政設施、消防、自然壟斷行業管理、公園及其他公共服務設施應由基層政府按照屬地原則分工負責。（9）教育應由中央政府制定標準，地方政府負責布局規劃、具體實施與管理。（10）基礎科研的效益外溢范圍跨省份的由中央政府負責，效益外溢范圍為地方區域內的分別由地方各級政府負責。

2．合理劃分政府間的財權

目前，我國稅收體制存在的稅權高度集中問題直接引發了地方政府預算外資金和政府性債務的膨脹。賦予地方政府必要的稅收立法權和相關政策制定權，是解決上述問題的重要措施。適應規范化財政分權的需要，中央政府應賦予地方政府相對獨立的財權，包括必要的稅收立法權和一定的政策制定權，允許地方政府自主開辟地方稅種和稅源，以使地方政府獲得適量的、用于提供公共產品的資金。當然，作為權力制約，中央政府必須享有地方稅收法律法規和政策的審批權。此外，我國要借鑒國際經驗，進一步規范各級政府間的稅收收入劃分辦法，保證各級政府都擁有主體稅種，以確保中央政府有能力調控總體經濟形勢，地方政府有財力實現分級預算、自求平衡。

3．構建規范的政府間轉移支付制度，促進基本公共服務均等化

考慮到我國目前基層財政十分困難的客觀情況，現行政府間轉移支付結構明顯不合理，應做如下調整：縮小經常性專項補助所占比例，提高一般財力補助的比重，具體調整幅度為一般財力補助占65%，經常性專項補助占30%，臨時性自然災害救濟補助占5%，以提高地方政府對一般公共服務的保障能力和財政自主化程度。同時，要進一步規范政府間轉移支付的分配依據與方法。徹底改變過去的“基數法”和“討價還價”的分配方式，全面采用“因素法”，將所有項目和資金的分配全部納入科學化、規范化的軌道，以避免隨意性，提高透明度。要切實加快政府間轉移支付制度的法制化建設，盡快將轉移支付的目標、原則、范圍、形式和標準等以法律形式加以規定，使轉移支付制度在法制軌道內有序運行。

4．加快調整財政支出結構，努力增加政府公共服務投入

一是進一步加大對“三農”的投入，增加對農田水利、農業生態環境建設、農村道路、電網、供水、通訊等公共基礎設施的投資，提高對農村教育和醫療衛生事業的投入，改善農村地區的生產和生活條件，提高農民的生活水平，縮小城鄉差距。二是切實增加教育投入，加快建立完善的義務教育體系，為城鄉居民提供均等的受教育機會，進而使他們獲得均等的就業機會，徹底改變城鄉居民因受教育程度不同而導致的城鄉收入差距日益擴大的局面，以維護社會公平。三是徹底改變以基層財政為主安排公共衛生支出的制度，加大中央和省級政府在公共衛生支出中的比重，確保公共衛生支出足額到位。在支出安排上，要優先保證預防保健支出的需要，以增強衛生防疫系統處理重大疫情和突發事件的應變能力。四是進一步加大社會保障支出力度，在完善“三條保障線”制度的基礎上，擴大社會保障覆蓋面，盡快建立農村養老、醫療保險和最低生活保障制度。

5．建立健全科學的政府績效評價體系，完善干部選拔任用制度

盡快調整官員晉升考核機制，逐步淡化GDP增長及與之相關指標在考核體系中的重要性，將晉升地方政府官員的標準轉到轄區內居民福利和公共服務水平的提高上來，并將居民對公共服務的需求偏好納入對官員晉升的考核體系，使居民通過“用手投票”機制對地方政府官員的行為形成有力的制約，以提高地方政府提供公共服務的質量。此外，中央政府要通過制度完善等手段減少地方政府所掌握的社會經濟資源，削弱地方政府官員的政治企業家地位^[15]，降低他們在資源配置中的作用，以減少中央對地方政府的倚重，降低相對績效評估的激勵作用，從根本上消除GDP競賽對公共服務供給所造成的諸多弊端，促進經濟社會協調可持續發展。

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（責任編輯：韓淑麗）