基于增量改革的中國農村金融發展

摘 要：農村金融是農村經濟的核心，中國應該通過加快農村金融的發展推動和支持農村經濟的發展。從2007年起，新型農村金融機構逐步設立，標志著農村金融改革進入了增量改革階段。筆者認為，基于增量改革，新型農村金融機構要提供有效供給，滿足農村金融需求；加快新型農村金融機構發展，完善農村金融的競爭機制；發揮新型金融機構的引導作用，實現民間金融與正規金融的融合；引入激勵相容的監管理念，激勵新型農村金融機構持續發展。

關鍵詞：農村金融；增量改革；有效供給；激勵相容

中圖分類號：F832文獻標識碼：A

文章編號：1000-176X(2008)11-0073-05

金融是現代經濟的核心，農村金融是農村經濟的核心，中國應該通過加快農村金融的發展推動和支持農村經濟的發展。改革開放以來，中國經濟迅猛發展。但是，占人口絕大多數的中國農村經濟發展速度明顯慢于城市，城鄉收入差距不斷拉大。農村金融發展落后，不適應農村經濟發展是中國農村經濟發展緩慢的原因之一。農村金融到底需要怎么改革，才能適應農村經濟發展，一直困擾著理論界。2006年12月，銀監會頒布了《關于調整放寬農村地區銀行業金融機構準入政策 更好支持社會主義新農村建設的若干意見》，新型農村金融機構開始在農村出現^[1]。本文以這次改革為切入點，探討中國農村金融改革與發展。

一、 中國農村金融發展的基本判斷：從存量改革到增量改革

1．存量改革階段

1978年改革開放以前，中國農村金融的發展就是農村信用合作社的發展。在計劃經濟時代，中國的農村金融機構只有農村信用合作社一家。1978年改革開放以來，農村經濟改革取得突破，農村經濟發展需要金融支持。在這樣的背景下，農村金融逐步發展起來，形成了以中國農業銀行為主體、以農村信用合作社為基礎、非正規金融為補充的金融體系。農村信用合作社作為集體所有制的金融組織，是農業銀行的基層機構。1994年，中國農業發展銀行成立，承擔從農業銀行剝離出來的政策性金融業務，農村合作基金會開始出現^[2]。

1996年8月，中國開始了改革開放后第一輪農村金融改革。這次改革的核心是把農村信用合作社辦成由社員入股、社員民主管理、主要為社員服務的真正的農村合作金融組織，建立和完善以合作金融為基礎，商業性金融和政策性金融分工協作的農村金融體系^[2]。從組織架構上看，中國農村初步形成了農業銀行、農業發展銀行、農村信用合作社為主體的農村正規金融格局和組織體系。對民間金融的政策是進行收縮和壓制。

從農村金融發展的實踐來看，1996年以來，農村信用合作社并未實現合作性質，反而經營更加困難。從1999年開始，四大國有商業銀行紛紛調整、撤并分支機構，基本上撤出農村市場，農業發展銀行定位不清，發展停滯。這一階段，農村金融發展出現前所未有的困難，徘徊不前。

2003年6月，中國開始了改革開放后第二輪農村金融改革，這次金融改革的核心仍然是農村信用合作社，只是角度發生了變化。這次改革重點解決兩個問題：一是以法人為單位，改革信用社產權制度，按照市場經濟規則，明晰產權關系，促進信用社法人治理結構的完善和經營機制轉換，使信用社真正成為自主經營、自我約束、自我發展、自擔風險的市場主體。二是改革信用社管理體制，將信用社的管理交由地方政府負責，成立農村信用合作社省(市)級聯社。

改革開放后這兩次農村金融改革的思路是一致的，即農村金融的改革就是農村信用合作社的改革，是圍繞農村信用合作社的存量改革，試圖通過農村信用合作社的改革使農村金融適應農村經濟的發展。

2．增量改革階段

2006年12月，銀監會頒布了《關于調整放寬農村地區銀行業金融機構準入政策 更好支持社會主義新農村建設的若干意見》，針對農村地區銀行業金融機構網點覆蓋率低、金融供給不足、競爭不充分等問題，按照可持續原則，適度調整和放寬農村地區銀行業金融機構準入政策，降低準入門檻，強化監管約束，加大政策支持力度，促進農村地區形成投資多元、種類多樣、覆蓋全面、治理靈活、服務高效的銀行業金融服務體系^[3]。從2007年3月起，村鎮銀行、貸款公司和農村資金互助社等三類新型農村金融機構逐步在農村設立。

這次改革與前兩次改革最大的不同是不再圍繞農村信用合作社進行改革，而是在現有農村金融體系的基礎上設立新型農村金融機構，增加金融主體，打破農村金融格局。這次改革的思路是在現有農村金融體系上的增量改革。

二、 增量改革是中國農村金融發展的要求

1．對中國農村金融改革的評價

改革開放30年來，中國農村金融改革之所以成效甚微，究其原因，筆者認為，農村金融改革與整個經濟體制改革、金融體制改革存在偏差，當經濟體制、金融體制進行增量改革時，農村金融改革仍停留在存量改革的思路上，使農村金融改革滯后于經濟體制改革和整個金融體制改革。

（1）農村金融改革視角狹窄

縱觀1978—2007年的農村金融改革，主要是圍繞農村信用合作社的改革。1996年以前，農村信用合作社作為中國農業銀行在農村的基層組織開展業務，具有很強的政策性。1996年以后，農村信用合作社從中國農業銀行中分設出來，提出要把農村信用合作社辦成主要為社員服務的真正的農村合作金融組織。2003年以后，農村信用合作社開始進行市場化改革，改革的核心是要把農村信用合作社辦成合作性金融組織。其結果是農村信用合作社在改革中曲折發展，并沒有實現改革的最初目標，即合作金融組織。

2007年以前，中國農村金融改革始終從農村信用合作社的改革出發討論農村金融問題，以農村信用合作社的改革替代了農村金融改革，狹隘地認為農村信用合作社改革就是農村金融改革的全部，沒有積極探索農村信用合作社之外的農村金融改革，具有明顯的“路徑依賴”，改革視角狹窄^[4]。

（2）基于農村經濟發展實際的制度性金融創新不足

事實上，在農村金融中，存在多種多樣的非正規的融資形式，隨著農村經濟的發展不斷地演進和變遷。對各類農村金融調查表明，非正規融資占中國農村融資絕大比重，有效地緩解了農村經濟對資金的饑渴，很大程度上擔當起農村資源配置的功能。據調查，2003年，中國2．4億農戶只有15％ 獲得過正規金融機構的貸款，其余85％都是通過民間借貸融資^[5]。根據全國農村固定觀察點對2萬多農戶的貸款結構調查，2003年，農戶借款中銀行信用社貸款占 32．7％，私人借款占65．97％，其他借款占1．24％^[2]。由此可見，農村民間借貸或融資是農戶借款的主要來源。

而作為農村金融“主力軍”的農村信用合作社并沒有真正發揮農村金融“主力軍”的作用。出現這種現象的原因是農村金融制度性創新不足。在正規金融不能適應農村經濟發展的情況下，民間金融游離于體制之外，缺少一種有效的機制和模式引導和利用民間資金。金融的核心作用沒有充分體現，抑制了農村經濟的發展。

2．存量改革不能解決農村金融存在的突出問題

改革開放30年來，盡管中國進行了一次又一次的農村金融改革，但是，農村金融存在的突出問題并沒有得到根本解決。

（1）金融總量供給不足與有效供給不足并存

2007年以前，中國農村的金融機構有農村信用合作社、農業發展銀行、農業銀行縣域分支機構、郵政儲蓄。但實際上為農村經濟發展提供服務的金融機構只有農村信用合作社。這種缺乏競爭、基本上由農村信用合作社獨家壟斷的農村金融市場暴露出突出問題：一是金融總量供給不足。由于農村市場金融主體單一，無論是資金規模還是產品種類，都無法滿足農村經濟發展對資金的需求。安徽省的調查數據顯示，2003年農民戶均借款中，來自銀行、信用社的占12．6%，來自民間借貸的占83．5%^[5]。二是有效供給不足。如果對農村金融供給進一步分析，我們會發現，在農村金融供給有限的情況下，存在著有效供給不足，即在總供給不足的情況下，有限的供給不能滿足農村多樣化的需求，存在無效供給。以小額信貸為例，農戶小額信貸期限一般是半年至1年，有的只有兩三個月，額度在5 000元以下。而農民發展規模化種植、養殖業和發展農產品加工等產業化經營，生產周期較長，有的項目需要3—5年。小額信貸與種植業、養殖業的生產周期不適應。另外，這些經營所需資金量較大，5 000元的額度難以滿足農戶的需要^[5]。造成有效供給不足的原因是農村金融市場的壟斷，導致農村金融市場沒有金融創新的環境，處于強勢的農村信用合作社缺少發展的動力，提供的金融產品與服務單一，不能滿足農村經濟發展的需要。

（2）金融抑制明顯，民間金融活躍

金融抑制是經濟欠發達國家和地區金融發展的突出表現。隨著我國農村金融改革的不斷深入，金融抑制現象盡管減弱，但是金融抑制仍然是我國農村金融的基本特征。正如前面的分析，從金融機構的設立看，農村市場金融主體單一。由于國家加大對農村信用合作社的扶持力度，使農村信用合作社基本上壟斷了正規農村金融市場。在這種單一的金融主體環境下，政府對農村金融干預過多，金融服務差，金融效率低，農村信用合作社不能發揮應有的金融支持作用^[6]。

在農村金融需求旺盛的背景下，農村正規金融的不完善推動了民間金融的發展。據國家統計局農調隊的調查數據，農民從正規金融渠道獲得的借款占全部借款的比重不到1/3，估計有50%—60%的農戶獲得了非正規金融機構貸款，農戶借款中民間借貸的比重超過了70%^[7]。國際農業發展基金會2001年的研究報告認為，中國農民來自非正規金融市場的貸款大約為正規金融市場的4倍^[7]。郭曉鳴對四川省不同地貌特征的地區243個農戶的問卷調查顯示，通過農村信用合作社和私人借貸方式借款的比重分別為33．5％和66．5％^[8]。李建軍等人對全國15省份的調查測算表明，農戶只有不到50%的借款來自銀行、信用社等正規金融機構，非正規金融途徑獲得的貸款占農戶貸款規模的比重超過55%^[9]。通過分析可以看出，民間金融已經成為中國農村金融市場的“主角”，農村信用合作社只是在正規金融領域居壟斷地位。

由于民間金融游離于體制之外，沒有監督機制、管理機制和保障機制，存在潛在的風險：一是操作風險。由于農村民間金融主要是建立在信任的基礎上，手續簡單，有的借款僅為口頭約定，一旦不能還款，極易引發糾紛，甚至釀成案件。二是法律風險。由于民間融資目前還不為國家法律所肯定，農村民間融資大多處于地下狀態，不受法律所保護，即便引發糾紛，債權人也不便利用正當的法律武器維權，而是通過一些非正常的途徑來解決，無形中為社會增添了不安定因素。

30年的改革實踐證明，農村金融存在的上述突出問題無法通過以農村信用合作社為主體的存量改革得以解決，必須進行增量改革。

三、實施增量改革，突破農村金融發展的瓶頸

1．對增量改革的認識

增量改革實踐源于中國，增量改革理論源于制度經濟學中制度變遷的動力變遷，是國內外學者在研究中國轉軌經濟問題時對中國近30年改革成功模式的概括。增量改革就是在通過內部的經濟改革無法實現改革的初衷時，借助外力來實施改革，通過全新的外力介入來推動改革。中國經濟體制改革的特色是先增量改革后存量改革，即在國有經濟體制外大力發展非國有經濟，新體制增量改革與舊體制存量改革并行，用增量推動存量，在國有經濟體制外形成一個有效競爭的市場環境，使市場力量從體制外向體制內滲透，由表及里，由淺入深，最終導向產權制度改革。通過體制外增量突破來改變經濟體制的結構進而倒逼舊體制變革^[10]。

增量改革的優勢是能夠在保持原有格局基本不變的同時，維護原有格局既得利益者的利益，從而減少由于制度變遷的非帕累托改進造成利益重新分配而帶來的社會中某些社會利益集團的抵觸和反對所引起的經濟損失，避免社會動蕩，減少改革阻力。增量改革與存量改革既是互補關系，更是替代關系，當增量改革的力量與功能不斷增強后，再強力推進存量改革，這就造成了存量改革“要么被改造、要么被消滅”的有利改革環境，由此取得了良好的存量改革效果。

改革開放以來，中國金融體制改革適應經濟體制改革要求先增量改革后存量改革，即在原有的國家壟斷的國有金融產權結構之外，推進其他金融機構制度的創新和發展，然后再進行國有金融機構的內部改革。而農村金融始終圍繞農村信用合作社進行存量改革，農村金融在改革的節奏上與中國整體經濟改革存在不一致性。

2．中國農村金融增量改革的特征

（1）引入多層次的新型農村金融機構，解決金融供給不足問題

針對中國農村地區金融體系不健全，金融機構網點覆蓋率低，種類不齊全，供給不充足，競爭不充分，甚至不少地區還存在服務空白，制約農村經濟發展的現實，新設立村鎮銀行、社區性信用合作組織、商業銀行和農村合作銀行設立的專營貸款業務的全資子公司等新型農村金融機構，進行增量改革，這是擴大農村金融體系覆蓋范圍，增加農村金融供給，最大限度地滿足各類農村經濟主體金融需求的組織保證。

新型農村金融機構的設立，從根本上改變了原來對農村金融存量改革的思路，為農村金融市場引入了增量金融資源，初步緩解金融供給不足的問題。

（2）創新產權制度，引入民間資本

新型農村金融機構可以由產業資本、民間資本出資，這為中國農村民間資本從制度上合法經營提供了途徑。根據現在村鎮銀行等新型農村金融機構的經營機制和業務發展來看，對民間資本有一定的吸引力，這為民間資本通過新型農村金融機構合法進入金融市場提供了可能。如果大部分民間資本進入新型農村金融機構，推動新型農村金融機構的發展，既發揮了民間金融已有的高效率的優勢，又可以使民間金融存在的潛在金融風險在監管之下被控制。

四、完善增量改革，發揮金融在農村經濟發展中的核心作用

以新型農村金融機構設立為特征的增量改革初步解決了中國農村金融發展的突出問題。但是，要想從根本上解決中國農村金融發展問題，還必須進一步深化改革。在存量改革與增量發展雙軌并進過程中，一方面通過增量改革吸引大量資金進入農村，活躍農村正規金融，繁榮農村經濟；另一方面要防止增量改革有可能導致的農村金融市場惡性競爭、監管混亂等新問題。

1．建立新型農村金融機構，增加有效供給，滿足農村金融需求

新一輪農村金融改革能否成功，新型農村金融機構能否生存發展下去，關鍵是新型農村金融機構能否為農村經濟發展提供有效供給，滿足農村經濟的有效需求。

胡培兆針對20世紀90年代末中國經濟發展的現實提出了有效供給理論。該理論認為，有效需求不足與有效供給不足有直接的因果關系，有效供給不足造成相應的有效需求下降，所以市場上的供給并不都是有效供給，有的是無效供給。無效供給分為兩類：一類是超過有效需求的過剩供給；另一類是因供給自身原因不合有效需求的不良供給。要消除和縮小無效供給，只能宗奉供給創造需求的真諦，提高有效供給率，即提高有效供給占總供給的比率^[11]。

中國農村金融發展既要增加總供給，又要增加有效供給，才能從根本上解決中國農村金融發展中的供求矛盾。以新型農村金融機構設立為特征的增量改革如果單純、機械地增加機構，增加資金，而忽略了農村經濟發展對金融的有效需求，盡管供給增加了，有效供給仍然不足，最終結果是新型農村金融機構將會被邊緣化，農村金融仍然發展不起來。

2．加快新型農村金融機構發展，完善農村金融的競爭機制

在農村信用合作社基本上壟斷農村金融的情況下，由于農村信用合作社具有較強的政策性，效率低，服務差，導致農村金融生態惡化。農村金融要想發展，必須改變現有的金融生態。要引導、鼓勵、扶持新型農村金融機構，通過金融主體的不斷增加逐步形成競爭的金融環境，通過適度競爭推動農村金融的發展。針對新型農村金融機構的出現對農村金融的影響，原銀監會副主席唐雙寧提出了“湯水效應”，認為新型農村金融機構是農村金融的“湯料”^[12]。筆者認為，從長遠來看，新型農村金融機構不應該是農村金融的“湯料”，而是農村金融的“主料”之一，是農村金融不可或缺的主體。只有新型農村金融機構發展起來了，才能形成有利于農村金融、經濟發展的競爭、有序的新型金融生態。在新型農村金融機構發展初期，政府要加大對新型農村金融機構的扶持力度，要處理好與農村信用合作社之間協調發展的關系，處理好市場化與政策性的關系。

3．發揮新型農村金融機構的引導作用，實現民間金融與正規金融的融合

基于民間金融在中國農村經濟發展中發揮作用的現實和所處的地位，在今后農村金融改革與發展中，必須重視民間金融的作用，要創造性地建立一種模式，使民間金融既能發揮資金融通作用，又能有效地解決潛在的金融風險問題。針對目前新型農村金融機構的設計模式，突破“單一自然人持股比例，單一其他非銀行企業法人及關聯方合計持股比例不得超過10%”的規定，適當提高持股比例，有意識地發揮新型農村金融機構對民間資金的引導作用，爭取吸引更多的民間資金入股新型農村金融機構，逐步實現民間金融與正規金融的融合。

4．引入激勵相容的監管理念，激勵新型農村金融機構持續發展

監管部門對新型農村金融機構的監管原則是審慎監管，適時采取差別監管措施，這體現了針對不同金融機構監管的差異性。中國農村金融經營成本高，收益低，風險大，新型農村金融機構規模小，起點低，嚴監管是必要的。根據新型農村金融機構的特性，監管部門在差別監管的基礎上，應該引入激勵相容的監管理念，完善監管，引導新型金融機構健康發展。

原美聯儲主席阿蘭#8226;格林斯潘認為，所謂激勵相容的監管應當是符合和引導，而不是違背投資者和銀行經理利潤最大化目標的監管^[13]。在激勵相容的監管理念下，監管者不能僅僅從監管的目標出發設置監管措施，而應當參照金融機構的經營目標，將金融機構的內部管理和市場約束納入監管范疇，引導這兩種力量共同支持監管目標的實現。金融監管不是替代而是市場運行規則的維護者，以此引導監管對象的經營行為，使監管目標的實現轉變成監管對象作為理性經濟人在市場運行規則下的自覺行動。在激勵相容的監管理念下，新型農村金融機構要在經營方式、產品設計、服務理念上有別于農村信用合作社等傳統的農村金融機構，適應農村經濟，發展壯大，最終成為農村金融的“主力軍”。

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參考文獻：

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Based on Incremental Reform of Chinas Rural Fnancial Development

Lei Li-jun，Li Ping

(Faculty of Economics and Management， Inner Mongolia University， Inner Mongolia Huhhot 010021)

Abstract：Rural Finance is the core of the rural economy， China should promote and support the development of rural economy By accelerating the development of rural finance．From 2007， New rural financial institutions had set up， It marks the rural financial reform has entered a phase of incremental reform．The author believe that new rural financial institutions to provide effective supply to meet the needs of the rural financial; Countries to speed up the development of new rural financial institutions to improve the rural financial mechanism of competition; The state should play a new type of financial institutions guiding role to achieve the financial and civil formal financial integration; We have to introduce incentive-compatible regulatory philosophy to motivate the new rural financial institutions to sustainable development．

Key words: The rural financial; Incremental reform; Effective supply; Incentive compatibility

（責任編輯：韓淑麗）