災害危機管理與長期穩定發展

摘 要：近年來，中國在經濟獲得快速增長和社會發展水平大幅度提高的同時，也遇到了自然災害頻發和生命財產損失嚴重的巨大挑戰。在抗擊災害的緊迫斗爭中，政府及民眾合力行動引人注目，英勇事跡令人感動，有關突發災難的應急管理機制也不斷得到完善；但行政權力集中調配資源的機制和能力也得到大大強化，政府職能轉換、市場化改革進程和國民經濟長期可持續發展受到很大影響，政府管理及民眾行為短期化、經濟計劃化傾向十分明顯。如何在人本科學發展觀的指引下，在未來改革和發展戰略中真正做到以制度創新為根本動力，把握和處理好災害危機管理與社會經濟長期可持續發展的辯證關系，這是一個重大而嚴峻的挑戰性課題，需要社會各界共同反思并切實付諸行動。

關鍵詞：災害危機管理；長期穩定發展；以人為本；科學發展觀

中圖分類號：F062．2文獻標識碼：A文章編號：1000-176X（2008）11-0014-05

自然災害的產生，是自然和社會雙重因素非線性作用的結果，自然災害與人類經濟社會活動具有相互影響和相互作用的復雜耦合關系。自然災害對一個國家或地區的經濟發展及社會穩定有著直接影響。中國是一個自然災害頻發的國家，伴隨著經濟社會發展，自然災害所造成的損失也呈逐年增長趨勢，特別是2008年年初在中國南方多省發生的雨雪冰凍災害，以及“5#8226;12”四川汶川地震及此后接連不斷波及面積廣的余震和其他旱澇災害，都造成了巨大的人員傷亡和經濟損失。對此，在人與自然和諧相處的科學發展觀指引下，關于災害環境背景下的危機管理及傳統經濟社會發展模式轉變，從理論上進行深刻而系統的分析及反思，是很有必要且重要的。

一、中國近年來伴隨經濟高速發展的自然災害頻發狀況

據地質文獻資料顯示：世界上分布著兩大自然災害帶：一條在北半球中緯度，另一條在環太平洋地區。在這兩條災害帶上，集中了地震、熱帶氣旋、風暴潮、風暴海浪、颶風和龍卷風，以及干旱、洪澇、低溫冷凍害、雪災、崩塌、滑坡、泥石流等自然災害。由于正是地處于這兩大世界自然災害帶的交匯帶，而使得中國是世界上自然災害嚴重的少數國家之一^[1]。自然災害的種類多、分布地域廣及發生頻率高，給中國人民的生命財產造成了巨大的損失，也嚴重影響了中國經濟社會健康穩定發展。

歷年國民經濟和社會發展統計公報數據顯示：近15年來，中國平均每年因各類自然災害造成約3億人（次）受災，倒塌房屋約300萬間，緊急轉移安置人口約800萬人，直接經濟損失近2 000億元^[2]。若僅從地震災害來看，中國則是一個震災嚴重的國家，地震活動頻度高、強度大、震源淺和分布廣。據統計，2002—2007年間全國共發生5．0級以上地震次數就有93次之多，平均每年有15次以上，給人民生命財產造成了巨大的損失。2008年5月12日在四川汶川發生的8．0級地震所造成的慘重的人員傷亡，則是21世紀以來世界上人員傷亡最大的地震災害，截至8月21日12時，汶川地震已確認69 226人遇難，374 643人受傷，失蹤17 923人^[3]。

從宏觀總量動態數據上觀察，經濟社會發展階段及其活動總量增長與自然環境破壞、自然災害發生頻度及其經濟損失規模之間存在著顯著的相關關系。一方面，隨著工業化發展階段的來臨，經濟快速起飛，經濟活動規模不斷加大，對自然生態環境的破壞也在加大，由此帶來自然災害頻發、災害損失越來越嚴重；另一方面，由于人類經濟發展水平和抗災減災能力的提高，越來越巨大的自然災難所造成的人員傷亡相對規模可能會減少，但自然災害所造成的直接經濟損失則會越來越大^[4]。這個結論與1949年以來中國巨災損失情況是基本一致的。

近年來，中國經濟發展勢頭猛勁，國民生產總值以年均11%左右的水平高速增長，但由于自然災害頻繁且嚴重，災害所造成的直接經濟損失也年均高達2 000億元左右，其總量及所占國民生產總值的百分比也呈現出逐年增長趨勢（如圖1所示）。例如，由于受汶川地震的影響，2008年上半年四川省經濟增速出現了較大幅度的回落，全年經濟增長預期明顯減緩。據四川省統計局初步核算，2008年上半年四川全省生產總值5 388．5億元，同比增長9．1%，增速同比回落4．6個百分點，比一季度回落5．4個百分點。可以說，在近年來中國社會經濟發展過程中，自然災害是不斷沖擊經濟穩定發展的不確定因素，影響著工農業生產和各項經濟社會活動，進而威脅著人們的生存環境。

二、政府主導的自然災害預警和危機管理機制巨大優勢及其局限性

自然災害在相當大程度上不是人類理性可以控制得了的，很多巨大災難是無法避免也難以準確預測的，但通過構建規范、有效的危機管理體制及運作模式，以減少災害中人員傷亡及財產損失，則是相當必要、可行和重要的。在突發性自然災害發生之后，政府或其他組織若在極短時期內迅速做出反應，按照既定預案，根據自然災害威脅的緊迫情勢，采取傷亡救助、隔離保護和災害控制措施，就可以最大限度地減少自然災害損失。中國在古代就有了“安而不忘危，治而不忘亂，思所以危則安矣，思所以亂則治矣”等相關危機管理及危機防范的思想，但有關公共危機管理的正規研究直到20世紀初才開始起步，至于全球化背景下大規模危機管理問題的研究和探索更是近幾年的事，特別是在美國“9#8226;11”事件以及中國的“SARS”危機之后，中國災害危機管理的科學化和規范化才正式提上日程，近年來各級政府也都在積極致力于自然災害預警及危機管理體系的建立和完善。

中國現行政府危機管理模式，通常是沿襲計劃經濟遺留下來的集中型行政運作機制，以行政命令、強制或制裁等剛性管理手段，實施政府的統一指揮和一元化領導，并強制性地要求將救災工作當作“目前壓倒一切的頭等大事”來抓，從而在短時間內快速形成無比強大的動員力量，以聚集起大量人財物力資源用于開展抗災、減災和災后重建工作。這種政府危機管理模式的優越性是顯而易見的。近年來，面對各類突發的巨災事件，中國各級政府充分展示了其特有的高效政治動員機制與資源集中調配能力，在抗擊災害、減輕災害損失以及災后重建等方面發揮出了巨大的作用。例如，在“5#8226;12”汶川地震發生后，中國各級政府在第一時間里迅速采取抗震救災行動，整個救災工作反應速度快、規模大，從而最大限度地減少了人民的生命與財產損失。據四川省統計局和西南財經大學的相關調查結果顯示政府在抗震救災過程中，其救災效率、應急能力、組織能力和執行能力等方面都令災民十分滿意，高達82%的被訪災民表示“很滿意”和“比較滿意”，其中“很滿意”的災民達到了50．5%，而只有18%的被訪災民認為“一般”、“較不滿意”或“很不滿意”^[5]。

但也應該同時看到，這種以“政治動員、行政主導”為基本特征的災害危機管理機制與模式，顯然存在一系列局限性。如果沒有理性、規范化和預案化運做機制，只是憑借政府官員基于行政壓力做出某種“知覺性應急”反應，可能會解決問題于一時，但往往造成人財物力配置不合理，救災資源不能盡其用，稀缺資源極大浪費，而且，在自然災害頻發的情況下，也會“顧此失彼”、不堪應對。從現代災害危機管理的國際慣例來看，通常是在政府主導下，以市場經濟運作機制為依托，充分利用和發揮國際國內“公民社會”（非營利組織）等廣泛社會力量，按照事先制訂的法制化預案來“有條不紊”地及時啟動、有計劃組織和規范化運作的。近年來，面對頻發的自然災害危機，一些西方發達國家都已建立起規范化的災害危機預防和應對管理體系，擁有一整套健全的危機預防機制、發達的信息溝通機制和完備的危機管理法律體系，以及規范而開放的科研、教育培訓、社會保障和國際合作體系。中國現行危機管理體系存在著諸多亟待解決的矛盾和問題，諸如：沒有常設性危機管理部門，未形成權責分明和具有分工協作整合效應的危機反應機制，社會危機應對能力和自我恢復能力還有待提高，危機信息傳播網絡遠未建立健全，特別是公民社會和非政府組織力量還遠遠沒有參與進來并發揮應有作用^[6]。

與以往抗擊災害事件的傳統做法有所不同，面對突如其來的“5#8226;12”汶川地震災害，中國政府表現了前所未有的開明、開放態度，在仍然發揮強大統領主導作用的情況下，廣泛動員市場經濟、民間捐助與國際社會等各方力量，民眾、媒體以及社會各界等多元主體一致配合、積極參與，將政府危機管理、民眾危機自治和媒體危機報道等納入了整個救災工程中，并取得了良好整合管理效果，這無疑是一種非常可喜的新景象，標志著一切由政府包辦的傳統危機管理模式的某種轉向。據財政部和民政部的報告，截至2008年8月21日12時，全國各級政府共投入抗震救災資金669．16億元（中央財政投入597．44億元和地方財政投入71．72億元），而全國共接收國內外社會各界捐贈款物總計也已達592．76億元（實際到賬款物592．34億元）^[3]。可見，在抗擊這場巨大災難中，民間力量得到了廣泛參與，也做出了巨大貢獻。但總體來看，災害危機管理中“大政府、小社會”的計劃經濟運作模式沒有實質性改變，甚至在某種程度上還得到了強化，并且對于中國現階段市場化制度轉型和政府職能轉變也產生了明顯的負面影響。

令人擔憂的是，由于政府權力的不可逆擴張特性，在自然災害事件頻發的情況下，經常方便地、合理化甚至合法化地“隨意”動用行政運作機制，不僅僅會使多元互動、多方互補和常態法制化的危機管理機制難以建立起來，而且更為嚴重的問題是，這往往為舊體制復歸、行政權力的不適當擴張不自覺地提供了“難得”機會和“正當”理由，進而在總體上導致政府職能發生逆轉，使市場化改革和制度轉型進程遭遇“前所未有”的阻滯。長期以來，由于政府權威具有強大的擴張性和不可逆性，政府職能就如同被“堅硬的稀粥”纏繞粘連一般長期轉而不換，行政機構錯置其職能而直接“隨意”干預干擾市場經濟活動，慣常“用計劃經濟辦法搞市場經濟”，而且已成為市場化改革和體制轉型中最根深蒂固的“死結”。特別是近年來，由于市場化改革在國民經濟各領域推進的非均衡性，導致了超前市場化發展的領域與一些市場化嚴重滯后的領域之間的摩擦越來越大，超前市場化領域被改革滯后領域“滲出”的權力尋租行為嚴重干預干擾，而改革滯后的領域卻在外部市場環境壓力下發生嚴重的行為扭曲或職能變異，兩方面相激相蕩，造成權錢交易泛濫、國有資產流失、貧富差距拉大、民生問題嚴峻、社會矛盾突出乃至各種利益沖突頻發等一系列嚴重問題。例如，國家審計署審計長劉家義2008年8月27日在十一屆全國人大常委會第四次會議上所作的審計報告中就提到，根據對13個省（區）本級、44個市、105個縣和213個鄉鎮的審計調查以及對352個村和2 675戶受災家庭的走訪，2005—2006年13個省（區）共籌集的救災資金167．57億元中，有2．58億元救災資金被一些部門或單位用于彌補行政經費和建設辦公樓等方面。在這種情勢下，社會上出現一股公然否定改革方向、動搖改革決心和訴諸政府權力解決問題的逆向思潮，此種狀況不能不令人擔心。

三、在災難反思中回歸以人為本、天人合一的科學發展觀

“天災”在相當大程度上也是“人禍”。人類從前工業社會走向工業化社會，今天少數發達國家進入所謂“后工業化社會”。人類與大自然之間的緊張沖突關系，不是在最落后的前工業社會，也不是在高度發達的后工業化社會，而恰恰是“機器轟鳴”的大工業社會，是像中國這樣的發展中國家所處的快速工業化“起飛”階段。在人類社會發展的早期，人口稀少和生產力水平低下，人類主要是順乎自然以求生存，自然災害基本上屬于“不可抗力”。僅數百年來，無限擴展的市場機制毫無節制地拉動著人類向大自然索取資源的需求及能力，社會化大工業生產體系對自然環境的作用力和破壞力也愈來愈大，人類所棲息的地球外部自然環境惡化、內部運動加劇，人為破壞因素和自然生態紊亂因素相激相蕩，最后使人類陷于全球氣候變暖、災害性氣候多發高發、地質災害加劇和地震及海嘯接踵而至等難以應付的困局。于是，人們不得不將“人類理性”放在“大自然”的基座上去認識，進而反思自己原先所尊崇的“科學世界觀”或“科學方法論”是否存在問題，重新反思人類理性與大自然的基本關系，原來發現人類自己的整個“心路歷程”走過了從“聽天由命”的自然主義到“人定勝天”的科學主義，再重新回歸到以“天人合一”的人本科學發展觀這樣一個否定之否定路線。

在“寄生于自然”的蒙昧時代，人類完全依附于大自然的生態系統之中，作為食物鏈較末端的一環與其他生物在生存競爭中“相依為命”，以血緣族群為單元進行集體勞動，以人神獸三位一體的圖騰崇拜為精神紐帶和價值標準，統攝約束著自己與大自然的和諧關系，這樣，人類就“本能地”加入到大自然的循環中，并能夠最“經濟”地依賴大自然提供的資源條件維持自己的生存。在農耕時代，人類順應“物競天擇”的自然規律，憑借其認識和改造自然的特殊聰明才智，曾經創造了一系列輝煌燦爛的古代農業文明。但就整體而言，人類在農耕時代的文明盛衰、世事更迭對于大自然的利用和影響是有限的，其破壞作用也是局部性的。農業生產基本上屬于依附自然、利用自然和回歸自然的人類活動，人類整個消費水平也無法超越自然生物法則達到真正的“窮奢極欲”程度，其生態循環系統仍然基本維持在“天人合一”、“天地合德”、“天人感應”的自然本真狀態。

當工業文明發展到了極致狀態，人類理性也被西方科學主義文化傳統抬高到了無以復加的“自負”甚至“狂妄”程度。人類似乎忘記了自己是誰、最初從哪里來、最終要到哪里去這些基本問題的本真答案，正如一位哲學家宣稱“上帝死了！”那樣，人類自我感覺簡直成了“齊天大圣”，能夠“上九天攬月、下五洋捉鱉”，似乎“上天入地”無所不能。當初春華秋實時節對于大自然哺育的感恩和敬畏心理，在工業社會的機器隆隆、車輪滾滾、礦山工廠的轟鳴聲和大都市的喧囂聲中，逐漸被人們淡忘，甚至蕩然無存。人類似乎可以無視大自然的存在，更無須“敬畏”大自然；那些極端的工業主義和科學主義觀點甚至以為“人定勝天”，“與天斗、與地斗”似乎“其樂無窮”，只要科學技術足夠的“發展”，人類沒有解決不了的矛盾和問題，其結果是“人為”地造成了一系列本可避免的自然災害和社會災難。

令人欣喜的是，面對當代社會發展中越來越嚴峻的危機形勢，特別是在經歷了一系列“天災人禍”的沖擊以后，人類逐漸開始覺醒，對于自己與大自然關系進行重新審視，深刻反思和反省自己的“所作所為”，逐漸明白了“愷撒的事情給愷撒，上帝的事情歸上帝”的道理，并在“可持續發展”的意義上形成了很多新思想、新理論和新學說。近年來，非典、愛滋、熱島、海嘯和旱澇等全球性自然災害日益頻繁，人類面臨的尷尬局面往往是：從一場災難中還沒有愣過神來，另一場災難就又劈頭蓋臉而來；對于“SARS”還沒有搞清楚是怎么回事，禽流感緊接著又使人們恐慌不已；人們的注意力還集中在恐怖襲擊方面，而冷不防一場海嘯剎那間使數十萬人沒了性命。科學技術發展到今天，人類可以“上天入地”，似乎到了無所不能的地步，但為什么就如同自信自己“民主”主義的布什和美國人在今天伊拉克面臨的顧此失彼窘態一般，人們在大自然面前的“無力感”、無可奈何的尷尬卻越來越明顯了？在這樣的背景下，重提“人本主義”就具有對立于科學理性主義的新意義，反思科學價值、解構理性標準、呼喚終極關懷、重塑心靈美德，也就成為當代人類自然價值觀、人本主義精神和“科學發展觀”的基本內涵及主流傾向^[7]。

四、以制度創新為動力促進中國經濟社會可持續發展

在自然災害頻發的同時，隨著中國經濟發展與工業化進程的加快，人為災難性事故頻發形勢也不容樂觀。2000—2006年，煤礦事故死亡的礦工人數每年都高達5 000—6 000人之多，占全世界煤礦事故死亡人數的80%多^[8]。雖然中國政府對礦難事故和煤礦安全生產非常重視，也制定了不少防范措施，但各種礦難事故頻發態勢并沒有顯著改觀。另外，煤炭等礦產資源的不合理開采所造成的環境污染、生態破壞及其帶來的巨大經濟損失，也是十分嚴重的。據統計，中國煤礦每年排出約22億立方米礦井水，1億立方米洗煤水，2億噸煤矸石和10億立方米甲烷，每年因煤礦開采而塌陷的土地2萬公頃。再加之長期以來中國環境政策的不完善、社會環保意識薄弱，礦區自然生態環境遭到了嚴重損害，這種損害的主要表現形式為地表的移動和變形、建筑物和構筑物的破壞、水土資源的流失和水質劣化、動植物大量死亡、大氣環境的污染，環境的惡化使得礦區不再適宜人類居住、生存，對附近居民身心健康造成了巨大損害。^[9]

數據來源：國家安全生產監督管理總局網站（http://www．chinasafety．gov．cn/）。

在自然災害及人為災難性事故頻發的情勢下，轉變政府職能、建立和完善災害危機管理體制就顯得十分緊迫；而積極推進市場化制度創新和公民社會建設，對于政府職能轉換，以及長效性災難危機管理體制建立和完善，則具有更為深遠的戰略意義。應該看到，無論是日常經濟選擇還是意外危機應對，政府的“理性”都是有限的，在公共管理和公共資源配置領域也同樣會出現政府權力“失靈”問題，特別是在一些突發性災難來臨狀態下，政府理性有限性及其“失靈”問題就更加凸現，這時，充分發揮市場機制和社會力量的作用就顯得異常“可貴”。而且，非政府組織作為一種社會自治機制，在專業技術、靈活性和組織機制上具有獨特的優勢，其組織結構模式和社會服務功能靈活多樣，具有獨立自治、充分開放和群眾基礎雄厚的社會動員能力，面對災害危機可以快速而廣泛地動員政府財政體系之外的社會力量和公益資源提供緊急援助，實現對社會資源和力量優化整合，這種作用在危機管理中往往也是政府所無法替代的。事實上，在現代社會管理結構中，已不再是以政府為中心的、等級制的和強制性的控制，而是多中心的、自主的和合作的管理模式。災害危機管理是一個復雜的、系統的社會公共工程，其依托的不僅僅是財力、物力和強制性機制，而要求最大可能地吸納各種社會力量，需要多元化管理主體廣泛參與，形成一種具有更大靈活性和高效性“冗余”性反應機制。在政府—行政、市場—企業和公民—社會等多元互動、有效制衡的現代社會治理框架下，建立健全自治、自主、自律的完善公民社會組織體系，形成一種政府主導下依托市場經濟和公民社會良性互動的危機預防及管理體系，已經成為國際慣例，這也是中國危機管理未來發展的基本方向和目標模式^[9]。

在中國工業化進程加速、經濟高速發展的現階段，人口、資源與環境同經濟社會發展之間的矛盾愈加激化，進而引發自然災害和人為災難事故的頻頻發生。面對嚴峻挑戰，樹立以人為本和天人合一的科學發展觀，基于人與自然和諧相處推動經濟社會可持續發展，成為中國未來必走之路。中國作為世界人口大國、人均資源小國和生態環境無比脆弱國，其經濟社會發展必須堅持“以人為本”的科學發展觀，統籌人與自然的和諧發展，實現人與自然、人與社會的協調發展，保持人口、資源、環境相協調。值得注意的是，在影響中國經濟社會可持續發展的諸多因素中，最關鍵的還不是自然災害的影響，而是人為因素、特別是計劃經濟體制“堅硬的粘滯”因素制約。事實上，面對“大災大難”的情勢困擾，進一步的市場化制度創新顯得更加緊要和迫切。因此，轉型期的中國社會經濟發展，必須立足制度創新，以市場化改革為根本動力，同時因應情勢采取權變策略，在積極有效應對災害危機的同時，循序漸進地促進社會經濟發展模式朝“以人為本”的科學發展戰略方向轉變。參考文獻：

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-135．

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Disaster Crisis Management and Long-term Stable Development

LI Bao-yuan，WANG Ze-qiang

(Center for Human Development and Administration Research， Beijing Normal University， Beijing 100875， China)

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Abstract：In recent years， China’s economic has grown rapidly ，and the level of social development has improved substantially， but at the same time， China has also encountered the great challenges of frequent natural disasters and the loss of life and property．In fighting against disasters， the action of government and people has been impressive， the heroic deeds have been touching， and the sudden disaster emergency management mechanism has been improved．But on the other hand， the large-scale operation in the fight against disasters， the executive power to aggregate resources has been greatly strengthened， and conversion of government functions， market-oriented economic reform process and long-term sustainable development have been greatly affected， the government and people of short-term management of the planned economy has tended to be very clear．Under the guidance of the scientific concept of development， it is an important and tough challenge to innovate a real system of as the fundamental driving force， grasp and handle the disaster crisis management and long-term sustainable socio-economic development of the dialectical relationship in the future， these need all sectors of the community together to reflect on and take action．

Key words：disaster crisis management;long-term sustainable development;people-centered scientific concept of development

（責任編輯：劉 艷）